עם התגברות ממדי האבטלה בארץ יזם המוסד לביטוח לאומי באוקטובר 1985, בשיתוף עם שירות התעסוקה, האגף להכשרה מקצועית במשרד העבודה והרווחה ומנהלי המלונות בעיר טבריה, מפעל נסיוני להשמת מובטלים לעבודה במלונאות. המפעל נועד לבדוק דרכים להקלת מצוקת האבטלה על ידי מתן תמריצים למעבידים בדרך של סבסוד בשלבי הקליטה של העובד; עידוד המובטלים בדרך של השמה פרטנית להסבה מקצועית בתחומים בעלי חשיבות כלכלית מן הבחינה הלאומית, ובדיקת השפעת השיטה על הפניית המובטלים לעסוק במקצועות שאינם מן המבוקשים על ידם.
הגורמים המוסמכים- במוסד ומחוצה לו- לאשר ולתקצב את המפעל הנסיוני אישרו אותו רק בדיעבד ולאחר שכבר החל, או אף נסתיים. לא נחתם הסכם בין הצדדים המגדיר את התחייבויות הגורמים השונים שהיו מעורבים במפעל. לא פורסמו בכתב נהלים לביצוע המפעל הנסיוני במה שקשור לתשלום, לרישום, לדיווח ולמעקב. כ-25% מאלה שהושמו בעבודה כבר מיצו את רוב תקופת זכאותם לדמי אבטלה עד סמוך לתחילת המפעל הנסיוני.
במפעל הנסיוני נכללו אנשים שלא היו זכאים לדמי אבטלה או שלא היוו את אוכלוסיית היעד שלו. דבר זה הביא לידי ייקור העלות של המפעל הנסיוני.נמצאו ליקויים מינהליים הקשורים למעקב אחר קליטתם בעבודה של משתתפי המפעל הנסיוני. אף על פי שבפועל לא התקיימה הכשרה מקצועית כמתוכנן- מתכונת שהיתה שומרת על זכותם של המשתתפים לדמי אבטלה- מאושרת מטעם משרד העבודה והרווחה- והמשתתפים לא היו מובטלים כהגדרת החוק והתקנות, שילם המוסד את שכרם מתקציב דמי אבטלה, בעוד שהיה עליו לשלמם כמו יתר ההוצאות על המפעל הניסיוני- מהקרן למפעלים מיוחדים. נמצאו ליקויים בעניין רישום הוצאות הכספים וחיוב סעיפי התקציב השונים. כמו כן, שולמו מענקים לאנשים שלא היו זכאים להם על פי הקריטריונים שנקבעו בוועדה למיפעלים מיוחדים.