חוק המוזיאונים, התשמ"ג-1983 (להלן - חוק המוזיאונים או החוק), ותקנות המוזיאונים, התשמ"ה-1984, שהותקנו על פיו (להלן - תקנות המוזיאונים או התקנות), קובעים הסדרים לניהולם התקין של מוזיאונים ששר החינוך והתרבות [כיום שר התרבות והספורט] , לאחר התייעצות עם מועצת המוזיאונים , הכריז שהם מוזיאונים מוכרים. לפי החוק, מוזיאון שאינו מוזיאון מוכר מכונה מוזיאון פרטי.
פקודת העיריות [נוסח חדש], צו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950, צו המועצות המקומיות (ב), התשי"ג-1953, וצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958, קובעים, בין היתר, שהרשויות המקומיות מוסמכות להקים, להחזיק ולנהל שירותים, מפעלים ומוסדות שמועצת הרשות המקומית מוצאת שהם לתועלת הציבור. מתוקף סמכותן זו החליטו כמה מהרשויות המקומיות להקים מוזיאונים (להלן - מוזיאונים רשותיים).
פעולות הביקורת
בחודשים אוגוסט 2011-פברואר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את מעורבותן של הרשויות המקומיות בפעילותם של המוזיאונים הרשותיים. נבדקו היבטים מתחומי הארגון והכספים; התכניות החינוכיות והקהילתיות המתקיימות במוזיאונים; יחסי הגומלין בין המוזיאונים למחלקות החינוך ברשויות המקומיות; וכן היבטים של ניהול האוספים במוזיאונים ושימורם. הבדיקה נערכה ב-19 מוזיאונים שמפעילות 11 רשויות מקומיות , מהם 14 מוזיאונים מוכרים. בדיקות השלמה נערכו במשרד התרבות והספורט (להלן - משרד התרבות) ובמשרד החינוך.
עיקרי הממצאים
מוזיאונים רשותיים והמסגרת הארגונית להפעלתם
על אף האינטרסים הציבוריים הנוגעים למוזיאונים רשותיים ולתקציבים המושקעים בהם אין מידע מרוכז על כלל המוזיאונים שרשויות מקומיות מפעילות או מעורבות בהפעלתם. נמצא כי רשויות מקומיות מפעילות או מעורבות בהפעלתם של 18 מוזיאונים מוכרים.
איחוד המוזיאונים הרשותיים למסגרת ארגונית אחת ברשות המקומית מאפשרת פיקוח ומעקב טובים יותר על פעילותם השוטפת ויכולה לייעל ולחסוך בהוצאות הפעלתם. למרות זאת יש רשויות מקומיות המפעילות כמה מוזיאונים שלא במסגרת ארגונית אחת אלא בכמה מסגרות ארגוניות נפרדות.
מימון פעילותם של מוזיאונים רשותיים מוכרים
במקצת הרשויות המקומיות המפעילות מוזיאונים לא נמצאו אסמכתאות לכך שמועצת הרשות המקומית קיימה דיונים בדבר השתתפותה בתקציבי המוזיאונים לפני שאישרה את סכומי התמיכה.
הממשלה תומכת בתקציבי המוזיאונים המוכרים בעיקר דרך תקציב משרד התרבות, וכן דרך תקציב משרד החינוך. נמצא כי ועדה משותפת למועצת המוזיאונים ולמינהל הפדגוגי במשרד החינוך גיבשה בשנים 2004-2005 הסכמות בדבר הכללת המוזיאונים לאמנות בהקצבות משרד החינוך. עד למועד סיום הביקורת בפברואר 2012 לא יושמו ההסכמות.
ועדות התמיכות של משרד התרבות ושל משרד החינוך אינן משתפות פעולה זו עם זו בבואן לקבוע את סכומי התמיכה שיועברו למוזיאונים מוכרים. לפיכך יש פערים ניכרים בין המוזיאונים המוכרים בשיעור התמיכה הממשלתית שהם מקבלים ביחס להכנסתם.
במקצת המוזיאונים הרשותיים לא נמצאו אסמכתאות לכך שהנהלת המוזיאון קיימה דיונים בדבר האפשרויות העומדות בפניה להגדלת ההכנסות העצמיות של המוזיאון.
פעילות חינוכית לתלמידים במוזיאונים רשותיים
חשיבות רבה טמונה בחשיפתם של תלמידים לפעילות מוזאלית, ויש בה כדי לתרום לחינוכם ולטיפוחם. מתוקף האחריות והסמכות שבידי הרשות המקומית המפעילה מוזיאון, עליה ליזום ולפתח את התכניות החינוכיות שמציע המוזיאון הרשותי לתלמידים, לגבש תכנית רב-שנתית להשתתפות תלמידים בתכניות אלה ולפקח על יישומה.
קיימת שונוּת רבה בין מחלקות החינוך ברשויות המקומיות במידת המעורבות שלהן בפעילות החינוכית המתקיימת במוזיאון הרשותי:
1. יש מחלקות חינוך שאינן מעורבות בייזום ובפיתוח של תכניות חינוכיות במוזיאון, ואף אינן בוחנות תכניות חינוכיות חדשות שיזם ופיתח המוזיאון הרשותי טרם הפעלתן.
2. מחלקות חינוך אחרות אינן פועלות לעידוד מוסדות החינוך בתחומן להשתתף בתכניות החינוכיות שמציע המוזיאון הרשותי, אינן מנהיגות תכנית לימודים המיועדת לשכבת גיל מסוימת הכוללת ביקור במוזיאון, ואינן מסייעות במימון העלויות הכרוכות בביקור של תלמידיהן במוזיאון.
3. כמה ממחלקות החינוך לא גיבשו תכנית רב-שנתית לביקורי תלמידים ממוסדות החינוך שבתחומן במוזיאון הרשותי ולא ריכזו נתונים על השתתפותם בתכניות החינוכיות במוזיאון.
המדריך הארצי לחינוך במוזיאונים במשרד החינוך לא גיבש תכנית שנתית לבדיקת יישומן של התכניות החינוכיות שמציעים המוזיאונים המוכרים, ובכלל זה מוזיאונים רשותיים.
משרד החינוך לא קבע דרישות סף להכשרת מדריכים במוזיאונים מוכרים, כך שבפועל מועסקים במוזיאונים הרשותיים המוכרים מדריכים חסרי רקע השכלתי בחינוך או בהדרכה. כמו כן, משרד החינוך ורוב המוזיאונים לא פעלו בזהירות המתבקשת ולא דרשו מהמדריכים אישור ממשטרת ישראל כנדרש בחוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים, התשס"א-2001 (להלן - החוק למניעת העסקה של עברייני מין).
ניהול האוספים על ידי המוזיאונים הרשותיים המוכרים
מקצת המוזיאונים אינם מקיימים את ההוראות הקבועות בתקנות המוזיאונים בדבר רישום מוצגים, הכנת רשימות מצאי למוצגים בתדירות הנדרשת, שימור מוצגים והחזקתם.
כמה מוזיאונים רשותיים לא נענו לפניית משרד התרבות להסב את המערכת למחשוב האוסף שברשותם למערכת אחידה לניהול אוספים (מנ"א) שפיתח המשרד. בכך נמנעת מהציבור בארץ ובעולם גישה לנתונים על אוספי המוזיאונים בישראל.
סיכום והמלצות
משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הרשויות המקומיות שבחרו להקים ולהפעיל מוזיאונים בתחומן, ובכך לתרום לשימור המורשת התרבותית, ההיסטורית והאמנותית של המדינה, את הפעלתן של תכניות חינוכיות מגוונות לנוער במוזיאונים אלו ואת רתימת משאביהם לפרויקטים למען הקהילה. עם זאת, על המוזיאונים, הרשויות המקומיות ומשרדי התרבות, החינוך והפנים להסדיר את פעילותם של המוזיאונים הרשותיים ולפעול לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה.
על משרד החינוך להכין תכנית עבודה שנתית לבדיקת יישומן של התכניות החינוכיות המוצעות לתלמידים במוזיאונים המוכרים, לקבוע דרישות סף באשר להכשרת מדריכים במוזיאונים ולאכוף עליהם את דרישות החוק למניעת העסקה של עברייני מין.
על משרד התרבות ומשרד החינוך לפעול בהקדם למימוש ההסכמות שהגיעו אליהן בעניין תמיכה בפעילות חינוך במוזיאונים לאמנות, וכן לפעול בתיאום ובשיתוף פעולה בקביעת סכומי התמיכה המועברים למוזיאונים מוכרים.
על משרד התרבות ומשרד הפנים לתת דעתם על הדרכים הנאותות לקדם את הפיכתם של המוזיאונים הרשותיים שאינם מוכרים למוזיאונים מוכרים או להחיל עליהם הוראות מתאימות כדי שימלאו כיאות את ייעודם הציבורי.
על רשות מקומית שמפעילה מוזיאון ליזום ולפתח את התכניות החינוכיות שמציע המוזיאון לתלמידים ולפקח על יישומן ועל צריכתן; לפעול לשילוב הפעילות החינוכית של המוזיאון בתכניות הלימוד של מוסדות החינוך בתחומה; לשקול לתת סיוע כספי על בסיס מיצוב חברתי-כלכלי לטובת השתתפות תלמידיה בפעילות החינוכית במוזיאון הרשותי; לגבש תכנית רב-שנתית לביקור תלמידיה במוזיאון הרשותי ולנהל מעקב אפקטיבי אחר יישומה של התכנית לאחר הפעלתה. כמו כן, עליה לקיים דיון בדבר השתתפותה בתקציבו של המוזיאון לפני שתאשר את סכום התמיכה בו.
על הנהלות המוזיאונים הרשותיים לגבש תכניות עבודה רב-שנתיות שיסדירו גם את הפן הכלכלי של פעילותם ולבחון דרכים לבסס את יציבותם הכלכלית של המוזיאונים בד בבד עם עמידה ביעדים החברתיים והחינוכיים שלהם. על ההנהלות להקפיד לקיים את ההוראות הקבועות בתקנות המוזיאונים בדבר רישום מוצגים, הכנת רשימות מצאי למוצגים בתדירות הנדרשת, שימור מוצגים והחזקתם, וכן לפעול להסבת מערכת המחשוב שברשותן למערכת אחידה לניהול אוספים (מנ"א).