תחזוקת דרכים ציבוריות בידי רשויות מקומיות

​דיני הרשויות המקומיות קובעים את חובתה וסמכותה של הרשות המקומית לפיתוח, לסלילה ולתחזוקה של דרכים ציבוריות - כבישים ומדרכות - שבתחום שיפוטה.

תחזוקת דרכים אלו אמורה להיעשות על פי מצב המיסעות , הנמדד באמצעות מדדים האומדים את רמת השירות של הכבישים, דהיינו את איכות המיסעות, ומחושבים כנגזרת מכמות הנזקים שנגרמו להם, סוגיהם וחומרתם.

על מנת למזער במידת האפשר את כמות הנזקים ואת מפגעי הבטיחות שנגרמים כתוצאה מהם, וכדי שהרשות המקומית תמלא באופן מיטבי את חובתה וסמכותה בעניין תחזוקת הדרכים הציבוריות שבתחומה, עליה להכין תכנית ארוכת טווח לתחזוקה מונעת של הדרכים - טיפול תקופתי הנעשה אחת לכמה שנים - שממנה ייגזרו תכניות תחזוקה שנתיות. כל זאת, נוסף על תיקונים של תחזוקה שוטפת הנעשים במהלך השנה, לרבות תחזוקת שבר - תיקוני תשתית וטיפולים מידיים בעקבות היווצרות מפגעים דוגמת בורות בכבישים ובמדרכות.

בשנת 1994 גיבש משרד הפנים הנחיות להכנת תכנית אב לתחזוקה ושיקום של מיסעות ברשויות המקומיות, שבאמצעותן ביקש להביא להכנת תכניות אב לשיקום הדרכים הציבוריות בכל הרשויות המקבלות ממנו מענקי פיתוח. לשם כך התקשר המשרד עם חברה לייעוץ וניהול הנדסי (להלן - חברת הייעוץ), והיא בדקה את ישימות ההנחיות בתכנית חלוץ (פיילוט) שגיבשה ל-20 רשויות מקומיות.

פעולות הביקורת

בחודשים ספטמבר 2011 עד מאי 2012 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את פעילותן של עיריות ראש העין, רחובות ורמלה ושל המועצה המקומית פרדס חנה-כרכור (להלן - הרשויות שנבדקו) בשנים 2008-2011 בנושא תחזוקת הדרכים הציבוריות שבתחום שיפוטן. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים ובמשרד התחבורה, התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה). כמו כן פנה משרד מבקר המדינה ל-20 הרשויות המקומיות שנכללו בתכנית החלוץ של משרד הפנים כדי לקבל מהן מידע הקשור לנושא.

בביקורת נבחנו היערכותן של הרשויות שנבדקו בנושא תחזוקת הדרכים בטווח הארוך ובטווח הקצר, וכן הטיפול של משרד הפנים ושל משרד התחבורה בנושא. בכוונת מבקר המדינה לעקוב אחר תיקון הליקויים שהועלו ואף לבצע ביקורת בנושאים אלה גם בערים הגדולות.

עיקרי הממצאים

הביקורת העלתה ליקויים באופן הטיפול של הרשויות המקומיות שנבדקו ושל משרד הפנים בנושא תחזוקת הדרכים הציבוריות שבתחומי הרשויות.

הרשויות המקומיות שנבדקו לא גיבשו תכניות לתחזוקה מונעת של הדרכים הציבוריות על פי סולם עדיפויות כלכלי והנדסי לטווח הארוך; לא נקבעו והוסדרו תכניות אב ותכניות ארוכות טווח אחרות לתחזוקה. כנגזרת מכך, גם אין בידי הרשויות שנבדקו תכניות סדורות מדי שנה בנושא.

בפועל, תכנית העבודה לתחזוקת הדרכים הציבוריות בכל אחת מהרשויות שנבדקו, לרבות סולם העדיפויות לביצוע, נקבעת מדי שנה לאותה השנה, ואינה מתבססת על תכנון ארוך טווח.

בכל הרשויות שנבדקו חסרו נתונים עדכניים על תשתיות הדרכים שבתחום שיפוטן; לא רוכז או נוהל מידע עדכני על אודות עבודות התחזוקה והשיקום שנעשו בתחומן בכל כביש וכביש במהלך השנים, לרבות מהות העבודות ומועדן. מכאן, שאין בידי הרשויות שנבדקו מידע מלא בדבר עבודות התחזוקה והשיקום שנעשו בכל כביש ובדבר מועדי ביצוען.

בכל הרשויות שנבדקו בוצעו עבודות לתחזוקת כבישים בחסר, והייתה דחייה ממושכת של עבודות תחזוקה, ואלה הביאו לפגיעה במצב הכבישים בתחומן.

עיריית רמלה למשל השקיעה משך שנים בעיקר בתחזוקת שבר וכמעט לא השקיעה בתחזוקה מונעת. הצטברות של מפגעים שלא טופלו לאורך זמן השפיעה על בטיחות התושבים ורווחתם והביאה לגידול בהוצאה הריאלית הכרוכה בתחזוקת הכבישים.

עוד נמצאו ליקויים הנוגעים לפעילות הגופים האחראים ברשויות המקומיות שנבדקו לתחזוקה השוטפת ובכלל זה לתחזוקת השבר של הדרכים הציבוריות; ליקויים אלו נגעו להיעדר בקרה ומעקב הולמים אחר עבודות התחזוקה הנעשות בתחומי הרשויות המקומיות, בייחוד חוסר הקפדה על ניהול מעקב שוטף אחר העבודות הזמניות הנעשות מפעם לפעם בדרכים; מאגרי נתונים חסרים ואי-שימוש מספק בנתונים הקיימים לשם הפקת לקחים ולשם תכנון וקביעת סולם עדיפויות לטיפול בליקויים בדרכים הציבוריות; אי-קביעת נוהל פנימי המסדיר והמגדיר את משך הזמן המרבי לטיפול בפניות בדבר מפגעים בדרכים המתקבלות במוקד העירוני, וכן אי-עמידה באמות המידה שנקבעו ברשויות שנבדקו לטיפול בתלונות אלה.

משרד הפנים לא וידא שכל הרשויות המקומיות שנכללו בתכנית החלוץ קיבלו לידיהן את הדוחות המסכמים שהכינה חברת הייעוץ ומשתמשות בהם לשם תחזוקת הדרכים שבתחומן, וממילא לא עקב אחר שימושן בדוחות לצורך זה. המשרד גם לא פרסם את ההנחיות שקבע להכנת תכנית אב לתחזוקה ושיקום של מיסעות בקרב כלל הרשויות על מנת להניען להכין תכניות אלה על בסיס אחיד.

משרד הפנים אינו ממלא את תפקיד המאסדר (רגולטור) לנושא תחזוקת הדרכים העירוניות ברשויות המקומיות כחלק מתפקידו כלפי הרשויות. בין השאר, המשרד אינו פועל לגיבוש ופרסום הנחיות ונהלים בדבר פעילותן של הרשויות המקומיות בנושא, כגון הנחיות בדבר פעולות התחזוקה הנדרשת ותדירותן, כפי שהחל לעשות בשנת 1994.

סיכום והמלצות

על הרשויות המקומיות מוטלת החובה לדאוג שהדרכים הציבוריות שבתחום שיפוטן יתוחזקו דרך קבע. על הרשויות המקומיות שנבדקו לקבוע, בראש ובראשונה, תכנון ארוך טווח על בסיס ניתוח כלכלי-הנדסי וסולם עדיפויות שייגזר ממנו באמצעות שימוש במדדים אובייקטיביים ומקובלים לתחזוקת הדרכים הציבוריות שבתחום שיפוטן. נוסף על כך עליהן להקפיד על תחזוקה סדירה - שוטפת ומונעת - של הדרכים הציבוריות במועד הדרוש ולקיים מעקב בנושא. לשם כך עליהן להקפיד על ניהול בסיס מידע עדכני על אודות עבודות התחזוקה שבוצעו ועל איסוף נתונים על תשתיות הדרכים, שבאמצעותם תתאפשר הכנת תכנית השקעות ארוכת טווח לתחזוקת הדרכים ולקביעת סדרי עדיפות לביצוע העבודות, וכך למקסם את התועלות שבביצוע התחזוקה המונעת. תכליתם של אלו להגביר את בטיחותם של המשתמשים בדרכים מחד גיסא ולגרום לחיסכון בהוצאות העתידיות של הרשות המקומית מאידך גיסא.

על משרד הפנים לגבש, בשיתוף גורמים מקצועיים רלוונטיים ובכללם משרד התחבורה, הנחיות מפורטות וברורות לתחזוקת דרכים עירוניות ולפרסמן בקרב הרשויות המקומיות באופן שיאפשר גם פיקוח על פעולותיהן בכל הקשור לתחזוקת הדרכים הציבוריות שבתחומן.