לרשויות המקומיות זכויות קנייניות על מקרקעין ועל תשתיות מוניציפליות המצויים בתחום שיפוטן. נכסי המקרקעין שיש לעירייה זכויות עליהם (להלן גם - נכסים) והתשתיות המוניציפליות מיועדים לאפשר לרשות המקומית למלא את תפקידיה בהתאם לחובותיה ולסמכויותיה. שוויים של נכסי המקרקעין והתשתיות המוניציפליות ברשויות המקומיות נאמד בסכומים גדולים מאוד, ולפגיעה בהם עלולה להיות השפעה ניכרת על מצבה הכלכלי של הרשות המקומית.
רשות מקומית משמשת נאמן הציבור בכל פעולותיה . בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות) הוגדרו התפקידים והסמכויות של העירייה, ונוסף על כך היא הוסמכה לעשות כל פעולה שעירייה מצווה לעשותה על פי פקודת העיריות או על פי כל דין אחר . על העירייה לנקוט, בין היתר, פעולות לשמירה על נכסי המקרקעין ועל התשתיות המוניציפליות באמצעות היערכות פיננסית, שתאפשר להתגונן מפני נזק שייגרם לאותם נכסים ותשתיות. סמכויותיה הכלליות של מועצה מקומית ומועצה אזורית הן לפעול בכל עניין הנוגע לציבור בתחום השיפוט של המועצה באופן דומה לעירייה.
נכסי הרשות המקומית חשופים לסיכונים רבים ושונים (אש, ברק, פיצוץ, רעידת אדמה, סופה וסערה, שיטפון פריצה, השחתה בזדון וכד'). מתן הגנה ראויה לרכושה יבוא לידי ביטוי, בין היתר, במיגון ואבטחה של נכסיה ובהבטחת קבלת פיצוי כספי בסכום ערכי הכינון של כלל הנכסים, לרבות מבנים ותכולתם, תשתיות מוניציפליות, אם יינזקו בדרך כלשהי.
ביטוח נכסים מאפשר לרשות המקומית לעמוד בחובתה להגן על נכסיה על ידי קבלת פיצוי שישמש למימון הקמתם המחודשת של נכסים ותשתיות שיינזקו (קימום). רכישת כיסוי ביטוחי מתאים מחייבת היערכות מקצועית, ובכלל זה ביצוע סקר נכסים ושערוכם על פי ערך הכינון שלהם, ביצוע הערכת סיכונים, בחירת פוליסות הביטוח המתאימות לכל רשות מקומית ושמירה על עדכניותן. ביצועם של כל אלה מחייב ניהול תקין של יחידת הביטוח והכשרת כוח אדם מתאים.
בשנים האחרונות גברה המודעות לנזקים שעלולים להיגרם לנכסים ציבוריים כתוצאה מאסונות טבע ובעיקר כתוצאה מרעידות אדמה. מחקרים מלמדים כי רעידת אדמה חזקה תתרחש בישראל במוקדם או במאוחר, ועל פי ההערכות בעניין זה , היא צפויה לגרום נזק ישיר הנאמד במיליארדי דולרים. על פי אותן הערכות, מדינת ישראל נמצאת בביטוח חסר ומבטחת רק 20% משווי נכסיה.
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2011-מרץ 2012 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים בהיערכותן של רשויות מקומיות לביטוח נכסיהן. הבדיקה נעשתה בעיריות אשקלון, בית שאן, חיפה, טבריה, יקנעם עילית, ירושלים, נצרת, סח'נין, עפולה, צפת, קריית מלאכי, רמת השרון ותל אביב-יפו, במועצה האזורית מטה יהודה ובחברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - באגף החשב הכללי ואצל המפקח על הביטוח ובמרכז השלטון המקומי בישראל.
עיקרי הממצאים
רישום הנכסים ושערוכם: רשויות מקומיות לא עשו סקר נכסים ולא שערכו את נכסיהן לצורך ביטוחם. המידע שבידי רשויות מקומיות על נכסי המקרקעין שלהן וסוגיהם חסר ואינו כולל נתונים על שטחם המבונה של חלק מהנכסים. נתונים אלה דרושים לשם שערוך הנכסים לצורך קביעת שווי הרכוש המבוטח.
ביטוח חלקי או חסר של מבני ציבור: 1. חלק מהרשויות המקומיות אינן מעדכנות את החברות המבטחות בדבר מבני ציבור שנוספו לנכסיהן, שאותם רכשו או שכרו במהלך תקופת הביטוח, סוגיהם וערכם הכספי. כתוצאה מכך, הערך הכספי הכולל של הנכסים המבוטחים וסכומי הביטוח המשולמים לחברות המבטחות אינם מתעדכנים, והרשות המקומית עלולה להימצא בביטוח חסר.
2. משרד החינוך אינו מוודא שהרשויות המקומיות מבטחות לפי ערך הכינון את מבני החינוך שהוקמו במימונו.
ביטוח תשתיות מוניציפליות: 1. רשויות מקומיות מבטחות על בסיס נזק ראשון את כל תשתיותיהן המוניציפליות, לרבות תשתיות נקודתיות יקרות במיוחד, בהנחה שפיזורן הרחב של התשתיות בכל תחום השיפוט של הרשות המקומית מקטין את הסבירות שכולן ייפגעו באחת. ואולם היקף ביטוח התשתיות שרכשו הרשויות המקומיות שנבדקו עלול שלא לכסות נזק שייגרם לתשתיות נקודתיות מהסוג האמור עקב רעידת אדמה הרסנית.
2. משרד התחבורה, המממן, בין היתר, פיתוח תשתיות כבישים ודרכים בהיקף של מיליארדי ש"ח בשנה, אינו דורש מהרשויות המקומיות, כתנאי לקבלת מימון לפרויקטים, לרכוש כיסוי ביטוחי המתאים לביטוח תשתיות נקודתיות יקרות.
ביטוח נכסים שהוקצו ללא תמורה או בתמורה סמלית: חלק מהרשויות המקומיות אינן מנהלות ספר הקצאות כנדרש, ואין בידיהן מאגר נתונים אמין ועדכני על נכסים שהקצו. יש רשויות מקומיות שהקצו נכסים בלי שהכינו הסכם הקצאה, ורשויות שחתמו על הסכמי הקצאה אך אינן מוודאות שמקבלי הנכסים מבטחים את הנכס.
ביטוח נכסים שהושכרו לאחר: רשויות מקומיות משכירות או מחכירות חלק מנכסיהן ללא הסכמי שכירות או חכירה תקפים, והן אינן מוודאות שהשוכרים עומדים בתנאי ההסכם הנוגעים לביטוח, לרבות קבלת אישור מאת החברה המבטחת על קיום ביטוחים הכולל הרחבה שלפיה יינתן פיצוי גם על נזקי רעידת אדמה.
הניהול והארגון של תחום הביטוח ברשות המקומית: משרד הפנים לא קבע נהלים והנחיות שעניינם הניהול והארגון של תחום הביטוח ברשות המקומית ותקן כוח האדם המקצועי של יחידת הביטוח, ואף לא עדכן זמן רב את הכישורים הנדרשים מן העובדים המועסקים בה.
לרשויות מקומיות רבות אין נהלים המסדירים את ניהול תחום הביטוח, לרבות מעקב אחר הוצאות הביטוח. בחלקן מנוהל תחום הביטוח על ידי עובדים שלא קיבלו ולו הכשרה בסיסית בתחום ואף אינם משתלמים בו במהלך עבודתם. בכמה מאותן רשויות, ניהול לקוי של יחידת הביטוח פגע, בין היתר, ביכולתן של אותן רשויות לקבל מהחברה המבטחת שיפוי שלו היו זכאיות לכאורה בגין נזק שנגרם לרכושן.
סיכום והמלצות
בשנים האחרונות גברה המודעות לנזקים שעלולים להיגרם לנכסים ציבוריים כתוצאה מאסונות טבע ובעיקר כתוצאה מרעידת אדמה, הצפויה לגרום נזק ישיר הנאמד במיליארדי דולרים. נכסי הרשות המקומית חשופים לסיכונים רבים ושונים, וביטוח נכסים יאפשר לרשות המקומית לעמוד בחובתה להגן על נכסיה על ידי קבלת שיפוי שישמש למימון הקמתם המחודשת של נכסים ותשתיות שיינזקו (קימום).
רכישת כיסוי ביטוחי מתאים מחייבת היערכות מקצועית של הרשויות המקומיות לרבות ביצוע סקר נכסים וריכוז מידע מדויק על נכסיהן ובכלל זה על סוגי הנכסים וגודל שטחם המבונה. זאת במטרה לקבוע את ערכי הכינון של כלל הנכסים שבבעלותן לצורך ביטוחם. כך יתאפשר להן לקבל החלטות מושכלות בדבר ביטוח הנכסים ולהיות ערוכות להתמודד עם נזקים רחבי היקף ולמנוע מצב של ביטוח חסר. אשר לתשתיות מוניציפליות נקודתיות בעלות ערך כינון גבוה, על הרשויות המקומיות לשקול לרכוש כיסוי ביטוחי מתאים לתשתיות אלה.
על משרד הפנים בשיתוף משרד האוצר להסדיר את תחום ביטוח הנכסים של הרשויות המקומיות, לרבות הסדרת המישקים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי. בכלל זה, מן הראוי שמשרד הפנים יקבע את תפקידיה וסמכויותיה של יחידת הביטוח ברשות המקומית ואת היקף כוח האדם שלה וההכשרה הנדרשת לעובדיה. כמו כן עליו לפעול, בשיתוף משרד האוצר ומרכז השלטון המקומי בישראל, להקמת מערך הכשרה מקצועית מתאימה לעובדי הרשויות המקומיות בתחום הביטוח.
על משרדי הממשלה המתקצבים הקמת מבני חינוך ותשתיות מוניציפליות יקרות המועברות לבעלות הרשות המקומית לוודא כי הרשויות יתחייבו, עוד קודם העברת התקציב, לבטח נכסים אלה לפי ערך הכינון שלהם. אשר לתשתיות מוניציפליות בעלות ערך כינון גבוה, מן הראוי כי הצוות הבין-משרדי העוסק בהיערכות המשק לרעידת אדמה ייתן דעתו לסוגיה ויגבש מענה לנזקים העלולים להיגרם לתשתיות אלה.