תאגיד עירוני, ככלל, נועד לשמש כלי בידי הרשות המקומית לביצוע המשימות המוטלות עליה והוא משמש מעין זרוע ארוכה עבורה. בה בעת, התאגיד העירוני הוא ישות משפטית הנושאת את עצמה, ואין רואים בו מחלקה ממחלקות הרשות המקומית. מרגע התהוותו קונה לעצמו התאגיד העירוני זכויות וסמכויות וכן נושא בחובות. חובת הזהירות היא שהתאגיד לא יהפוך לנטל כספי וניהולי על הרשות המקומית.
לפי סעיף 249(30) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות) בסמכות העירייה "לייסד חברה, אגודה שיתופית או כל אגודה אחרת לכל מטרה שהיא בגדר סמכויות העירייה ותפקידיה... לרכוש מניות או ניירות ערך או כל זכות הנאה אחרת של כל חברה, אגודה שיתופית או אגודה אחרת, שמטרותיה מסייעות, לדעת המועצה, להשגת כל מטרה כאמור, ולנהוג בהם דרך בעלים".
באפריל 2012 היו על פי נתוני משרד הפנים יותר מ-500 תאגידים עירוניים, ובהם 239 חברות עירוניות כלכליות (להלן - חכ"ל) בשליטתן המלאה של הרשויות המקומיות. המחזור השנתי של כלל התאגידים מוערך ב-5 מיליארד ש"ח, והפסדם המצטבר לסוף שנת 2010 מוערך ב-0.4 מיליארד ש"ח.
פעולות הביקורת
בחודשים יולי 2011 עד אפריל 2012 בדק משרד מבקר המדינה את יחסי הגומלין בין הרשויות המקומיות לבין תאגידיהן העירוניים. הבדיקה נעשתה בעיריית אום אל-פחם ובחכ"ל אום אל-פחם; בעיריית אשדוד ובחברות העירוניות שלה "חופית", "תשתית" ו"חפ"א" (להלן - חפ"א אשדוד); בעיריית הרצלייה ובחכ"ל הרצלייה; בעיריית טבריה ובחכ"ל טבריה; בעיריית יהוד ובחכ"ל יהוד; בעיריית מעלות-תרשיחא ובחכ"ל מעלות-תרשיחא; בעיריית נתניה ובחכ"ל "ח.ל.ת"; בעיריית רעננה ובחכ"ל רעננה; בעיריית רמת השרון ובחכ"ל שלה "רימונים"; במועצה המקומית פרדסייה ובחברה העירונית "מ.ס.ו.ף"; במועצה המקומית תל מונד ובחכ"ל תל מונד; בעיריית שדרות ובחכ"ל שדרות; במועצה המקומית שוהם ובחכ"ל שהם; במועצה האזורית חוף השרון ובחכ"ל חוף השרון; במועצה האזורית מגידו ובחכ"ל מגידו. עוד נעשתה בדיקה באגף התאגידים במשרד הפנים וברשות התאגידים במשרד המשפטים.
עוד מובאים בדוח זה ממצאים על רשויות מקומיות וחברות עירוניות שהועלו בבדיקות השלמה שעשה משרד מבקר המדינה ברשות התאגידים במשרד המשפטים וכן ממצאים מדוח בדיקת התנהלות כספית ומינהל תקין בתאגידים עירוניים שעשה משרד הפנים בשנת 2011. להלן ממצאי הביקורת:
רישום של חברה עירונית אצל רשם החברות: רשם החברות שברשות התאגידים (להלן - רשם החברות) אינו מתנה את רישומה של חברה עירונית בהצגת אישור שר הפנים להקמתה.
הגשת דוח שנתי לרשם החברות: חלק מהחברות העירוניות אינן משלמות את האגרה השנתית ואינן מגישות דוח שנתי לרשם החברות כנדרש.
התנאים לאישור שר הפנים להקמת תאגיד עירוני: צו הקמת תאגידים אינו כולל הוראת תחולה על תאגידים שנוסדו לפני 1980, ולכן ההוראות שנכללו בו, ולפיהן החלטה בנושאים מסוימים טעונה אישור מאת שר הפנים, אינן חלות עליהם; לפיכך נוצר מצב שבו מחד גיסא קיימים תאגידים שחלות עליהם מגבלות בכל הנוגע להקמת חברות בנות, להתמזגות בתאגיד אחר או לשותפות עמו, להספקת שירותים שהם בסמכות העירייה על ידי התאגיד ולהגדלת הון המניות, ומאידך גיסא קיימים תאגידים שמגבלות אלה אינן חלות עליהם.
התיאום בין משרד הפנים למשרד המשפטים: משרד הפנים ומשרד המשפטים לא הסדירו את יחסי הגומלין ביניהם בכל הנוגע לרישום ולייסוד של חברה עירונית בהיותם מופקדים על פי דין על חברות אלה, כל אחד בתחומי סמכותו.
מספר החברים בדירקטוריון: במועד הביקורת לא מינו הרשויות המקומיות הרצלייה, כרמיאל, ראשון לציון ושדרות דירקטורים בהתאם למספר הדירקטורים הקבוע בתקנוניהן.
בכמה רשויות מקומיות הרכב הדירקטוריון של החברה העירונית אינו עולה בקנה אחד עם ההרכב שנקבע בתקנות התאגידים. כך למשל בחכ"ל בני ברק.
בדיקת כשירותם של נציגי העירייה בדירקטוריון: הרשויות המקומיות אום אל-פחם, חוף השרון ויקנעם מינו את נציגיהן בדירקטוריון של תאגידיהן העירוניים בלא שביקשו את אישור הוועדה לבדיקת כשירותם והתאמתם של מועמדים לכהונה מטעם רשות מקומית בגוף המנהל של תאגיד עירוני (להלן - ועדת המינויים).
ב-40% מ-60 החברות העירוניות שנבדקו לא התקבל אישור ועדת המינויים לגבי דירקטור אחד או יותר.
הנחיות לאסדרת חברה עירונית: 90% מ-60 החברות העירוניות שנבדקו לא שינו את תקנוניהן ולא כללו בהם את ההוראות הנדרשות על פי חוזרי המנכ"ל של משרד הפנים, וביניהן: חכ"ל חוף השרון, חכ"ל טבריה, חכ"ל יהוד וחכ"ל שהם.
העסקת מנכ"ל ובעלי תפקידים: מינוי דירקטור או עובד עירייה כמנכ"ל בחברה עירונית יוצר חשש מניגוד עניינים מובנה בשל הקונפליקט הנוצר בחובת נאמנותו.
נמצא כי התקנונים של חלק מהחברות מאפשרים מינוי אחד הדירקטורים או מינוי אדם שאיננו דירקטור כ"מנהל עסקים" של החברה. בהתאם לכך מונה עובד של הרשות המקומית כמנכ"ל החברה העירונית. כך למשל בחכ"ל מעלות-תרשיחא ובחכ"ל מגידו.
חשש מניגוד עניינים:ראש עיריית מעלות-תרשיחא, מר שלמה בוחבוט, מכהן בניגוד לתקנות התאגידים גם כיו"ר הדירקטוריון וכמורשה חתימה של חכ"ל מעלות-תרשיחא, בה בעת שחתנו משמש מנכ"ל חברת הבת "מינהלת פארק קורן" (להלן - פארק קורן). לפיכך בכהונתו של מר בוחבוט יש משום חשש מניגוד עניינים.
מינוי חבר מועצה שהתפטר כממלא מקום מנכ"ל: חכ"ל שדרות החליטה בישיבת הדירקטוריון מ-10.5.09 למנות כממלא מקום מנכ"ל את מר אמנון קוזניץ, שהיה מספר שתיים בסיעתו של ראש העירייה וכיהן עד 1.5.09 כחבר מועצה. עיריית שדרות לא פעלה להפסקת העסקתו של מר קוזניץ, בניגוד להודעת משרד הפנים לראש עיריית שדרות מאוגוסט 2009, ולפיה העסקתו של חבר מועצה לשעבר כנושא משרה אסורה.
פעילות בתחום תמ"א 38: חברות עירוניות אחדות עוסקות בפעילויות שונות, שלגבי חלקן, קיים ספק אם הן נעשות במסגרת סמכויות העירייה ותפקידיה.
בהתאם להוראות "תמ"א 38 - תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה" (להלן - תמ"א 38) חלק מהרשויות המקומיות פועלות למימוש התכניות ומעודדות את בעלי הבתים לחזק את המבנים באמצעות החברות העירוניות. חלקן פועלות כגוף מנחה, מפקח ומתכלל המציע ליווי לנציגויות הבתים המשותפים המיועדים לחיזוק. כך למשל: עיריית תל אביב באמצעות החברה העירונית "עזרה וביצרון"; עיריית אשדוד באמצעות החברה העירונית "תשתית"; עיריית יהוד-מונסון באמצעות החכ"ל שלה. רשויות אחרות, ביניהן עיריית רעננה באמצעות החכ"ל שלה, בוחנות אפשרות למימוש תמ"א 38 באמצעות מעורבות ישירה וכוללת לתהליך חיזוק המבנים, כך שבסופו של התהליך ייבנו דירות חדשות שיישארו בידי החברות הכלכליות אשר יורשו למכור אותן. קיים חשש שבמקרים מסוימים יישארו בידי החברות הכלכליות דירות שלא נמכרו או שיימכרו בערכים כלכליים נמוכים, והדבר יגרום להן הפסדים כספיים.
משרד הפנים לא בחן מהו המתווה הראוי שבמסגרתו יפעלו הרשויות המקומיות והתאגידים העירוניים למימוש הוראות תמ"א 38.
פעילות בתחום מתן שירותים: התאגידים העירוניים פועלים בקשת נרחבת של נושאים, בתחום של הספקת שירותים לאזרח שלעתים זיקתם לתפקידי הרשות המקומית רופפת. שניים מהשירותים הם הספקת שירותי אינטרנט ושירותים סלולריים (חכ"ל אפרת, חכ"ל אשכול וחכ"ל ערבה תיכונה) ושימוש חברת כוח אדם לעובדים זרים (חכ"ל ערבה תיכונה).
חובת קיום מכרז בתאגידים העירוניים: משרד הפנים לא התקין תקנות בעניין עסקאות של תאגידים מקומיים, אף שבתיקון לחוק חובת המכרזים מנובמבר 2002 נקבע כי התקנות יותקנו בתוך 90 יום מיום פרסום התיקון לחוק.
בתקנונים של חלק מהחברות שהוקמו לפני 1980, מועד חקיקת צו הקמת תאגידים, לא נכללה כלל חובת המכרזים. כך למשל בתקנוניהן של החברות האלה: חפ"א אשדוד, חברת יעד גבעתיים, חכ"ל נצרת עילית וחכ"ל קצרין.
העברת ניהול פעילויות מהרשויות המקומיות לחברות הכלכליות: חלק מהרשויות המקומיות מעבירות לתאגיד, ללא אישור משרד הפנים, הספקת שירות אחד בתקורה גבוהה יותר מהמקובל, וזאת כדי לשפות את התאגיד על חוסר הרווחיות של שירות אחר שהועבר אליה, כך למשל בעיריית טבריה.
חלק מהרשויות המקומיות מעבירות לחברות העירוניות שבבעלותן פעילויות בלא לבחון את הכדאיות הכלכלית הכרוכה בכך. בחינה מסוג זה נחוצה כדי למנוע מצבים שבהם העברת הפעילויות לאחריות החברות העירוניות נועדה אך ורק להצדיק את קיומן בלא שתביא תועלת כלשהי לרשויות המקומיות.
היעדר הסכמי ההתקשרות בין הרשות המקומית לבין התאגיד: חברות כלכליות ניהלו מיזמים עבור הרשויות המקומיות בלא שנחתמו הסכמים בכתב המסדירים את תנאי ההתקשרות ביניהן. כך למשל: חכ"ל טבריה ו"חופית" - החברה העירונית לפיתוח התיירות באשדוד.
רשויות מקומיות חתמו עם החברות העירוניות הסכמי מסגרת לביצוע עבודות עוד לפני שנים רבות, בלא שאלה נבחנו מפעם לפעם בהתאם לתנאי השוק המשתנים. כך למשל: חכ"ל אום אל-פחם.
התקשרויות ארוכות טווח של התאגידים העירוניים ללא היתר: על פי חוק יסודות התקציב, רשות מקומית ותאגיד נשלט בידי רשות מקומית, לא יתקשרו בהתקשרות ארוכת טווח לביצוע מיזם אלא על פי היתר של שר הפנים ושל שר האוצר. נמצא שאין בחוק הגדרה ברורה מהו מיזם המחייב קבלת היתר. במצב זה התקשרו תאגידים עירוניים בהתקשרויות ארוכות טווח בלי לקבל היתרים משר הפנים ומשר האוצר כנדרש בהוראות חוק יסודות התקציב.
התקשרויות ושותפויות של תאגידים עירוניים עם המגזר הפרטי והקמת חברות בנות: התאגידים העירוניים התקשרו עם חברות פרטיות בלי לקבל את אישור שר הפנים להתקשרויות אלה. כך למשל: חפ"א אשדוד אשר התקשרה בהסכם עם בעלי מניות בחברת "מלונות והשקעות צרפתי בע"מ" (להלן - חברת מלונות והשקעות) להקמת חברת "מלונאות והשקעות אשדוד בע"מ".
חברות עירוניות שבהן פועל דירקטוריון בלבד: בבדיקה נמצאו חברות עירוניות אשר בהן פועל הדירקטוריון בלבד, ללא שום מנגנון עובדים, מפני שפעילותן דלה ביותר. מצב זה מעורר את השאלה אם קיומן נחוץ. כך לדוגמה חברת מ.ס.ו.ף בפרדסייה וחכ"ל חוף השרון.
פרס שר הפנים לניהול תקין לרשויות מקומיות: בין הרשויות המקומיות שזכו בפרס ניהול תקין לשנת 2010 נכללו רשויות מקומיות שבדוחות הכספיים של תאגידיהן הצטברו גירעונות גדולים. כך למשל: קריית אתא, המועצה האזורית רמת הנגב ועיריית אריאל. הקריטריונים למתן פרס השר לניהול תקין אינם מתייחסים למצבם הכספי של התאגידים שבאחזקת הרשות המקומית.
הפיקוח והבקרה של משרד הפנים: האגף הבכיר לתאגידים (להלן - אגף התאגידים), הממונה על הפיקוח על תאגידים במשרד הפנים טרם סיים את תהליך מיפוי התאגידים העירוניים הפועלים בתחום השלטון המקומי, ולא הצליח להשלים הכנת בסיס נתונים שיכלול מידע על מספרם המדויק של התאגידים העירוניים לסוגיהם, הפועלים בתחום השלטון המקומי, ועל מצבם הכספי, וזאת אף שחלפו כארבע שנים ממועד הקמתו. בהיעדר בסיס נתונים נבצר ממנו לעקוב אחר התאגידים העירוניים שצברו גירעונות גדולים ולאכוף עליהם תכניות הבראה.
משרד הפנים לא השכיל להפעיל את אגף התאגידים במתכונת שתבטיח את עמידתו ביעדים ובמטרות שנקבעו לו בעת הקמתו, כך שיהיה ביכולתו לבצע פיקוח ובקרה נאותים על כל התאגידים הפועלים בתחום השלטון המקומי בישראל. המשרד גם לא בחן אם יש צורך בייזום חקיקה או חקיקת משנה שתסדיר את סמכויות הפיקוח, המעקב והאכיפה של האגף.
משרד הפנים לא פעל לאכיפת ההוראות וההנחיות המחייבות את התאגידים העירוניים ולא גיבש מדיניות הנוגעת לסוגי המיזמים שתאגידים עירוניים רשאים לבצע לצורך הפיתוח הכלכלי של הרשויות המקומיות.
סיכום
במצב החוקי כיום התאגידים העירוניים אינם כפופים למערכת כללים מרכזית אחת הקובעת מנגנונים אחידים לבקרה ולפיקוח עליהם. התקנת צו התאגידים בשנת 1980 יצרה מציאות שבה מתנהלים זה בצד זה שני סוגים של חברות עירוניות: חברות ותיקות שהוקמו לפני כניסת הצו לתוקף, ואשר הוראות הצו לא הוחלו עליהן, וחברות חדשות שנוסדו לאחר התקנת הצו, ולכן הן כפופות להוראותיו ולהגבלותיו בכמה תחומים.
מספרם הרב של התאגידים העירוניים, יותר מ-500, מעמדם, היקף פעולתם האדיר והתכלית העיקרית שבבסיס הקמתם בתחום מתן שירות לציבור מחייבים גיבוש תפיסה כללית ומקיפה בכל הנוגע למבנה שלהם ולפעילותם, לרבות קביעת הסדרים נורמטיביים ברורים ומחייבים לגבי תחומי פעילותם וניהולם השוטף.
התאגידים העירוניים הם כלי חשוב בידי הרשויות המקומיות, שבמהותו נועד לאפשר להן גמישות בביצוע משימותיהן במהירות וביעילות, וזאת במקרים המתאימים. הלכה למעשה, עם השנים נהפך השימוש בכלי זה, במקרים מסוימים, גם אמצעי לעקיפת כללי מינהל תקין, ובכלל זאת להימנעות מכללי חובת מכרזים, למינוי מקורבים למשרות, להרחקת פעילויות של הרשות המקומית מפיקוח ובקרה יעילה. הניסיון מלמד שבחלק מהמקרים הרשויות המקומיות עצמן אינן יכולות לשמש גורם מפקח יחיד על פעילויות התאגידים העירוניים, ולכן נדרשים גם פיקוח ובקרה חיצוניים.
מנגנוני הפיקוח על התאגידים העירוניים נותרו טעונים שיפור וחיזוק, שכן לא די בהקמת האגף לתאגידים העירוניים במשרד הפנים. ראוי שמשרד הפנים יבחן מהי המתכונת הראויה שבמסגרתה יפעל האגף לתאגידים עירוניים כדי שיהיו בידיו הכלים המקצועיים הנדרשים לביצוע משימותיו הרבות בתחום הפיקוח והבקרה על התאגידים העירוניים בצורה המיטבית והיעילה ביותר.