מצב העיר לוד

​ב-26.10.10 ביקשה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ממבקר המדינה, בהתאם לסעיף 21 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], להכין חוות דעת בנושא מצב העיר לוד (להלן גם - העיר). הוועדה ביקשה לבחון את הסיבות לקריסת המערכת השלטונית בעיר; לבדוק את תפקוד הוועדה שמינה משרד הפנים לעיר במקום ראש העירייה והמועצה שכיהנו בה לפנים (להלן - הוועדה הממונה); לנתח את הגורמים לעלייה בפשיעה ולהידרדרות בביטחון האישי של תושבי העיר; לעמוד על מצב מערכות החינוך, הרווחה, התשתית והתברואה בעיר; לבדוק את תהליכי קבלת ההחלטות בממשלות ישראל בנושא העיר ואת אופן יישומן; להציג לוועדה המלצות בנוגע לחילוץ העיר מן המשבר, ובנוגע לפעולות הדרושות על מנת להביאה לעידן של פיתוח, צמיחה ושגשוג לטובת כל תושביה על ידי מיצוי הפוטנציאל הטמון בה.

פעולות הביקורת

לשם הכנת חוות הדעת בדק משרד מבקר המדינה בחודשים נובמבר 2010 - אוגוסט 2011 את הנושאים האלה: פעולות הממשלה בנוגע לעיר לוד; מצבה הכספי של עיריית לוד (להלן גם - העירייה) ופעילותה במסגרת התקציב הרגיל ועבודות הפיתוח; היבטים נבחרים בסוגיות הנוגעות למנגנון העירייה; השירותים הממלכתיים הניתנים בה בתחומי החינוך, הרווחה וביטחון הציבור - הטיפול בפשיעה והפעלת התכנית "עיר ללא אלימות"; חזות העיר וניהול פרויקטים בידי העירייה, וכן פרק נבחר בנושא תכנון ובנייה. הבדיקה נעשתה במשרד ראש הממשלה, במשרד הפנים (במטה המשרד ובהנהלת מחוז מרכז), במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), במשרד החינוך, במשרד לקליטת העלייה, במשרד הבינוי והשיכון, במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ), במשטרת ישראל ובעיריית לוד. בדיקות השלמה נעשו במינהל מקרקעי ישראל, במשרד התחבורה התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), במשרד הבריאות וברשות הלאומית למלחמה בסמים ואלכוהול. יודגש כי למעט במקומות שבהם הדבר נדרש במסגרת פעולה מתמשכת שנבדקה, הביקורת לא עסקה ככלל בתקופה שמאז כניסתו של מר מאיר ניצן לתפקיד יו"ר הוועדה הממונה בפברואר 2011.

עיקרי הממצאים

פעולות הממשלה

החלטות הממשלה

בשנים 2000-2010 התקבלו שלוש החלטות ממשלה רוחביות בנוגע לעיר לוד, כלומר החלטות לביצוע תכניות העוסקות במגוון רחב של תחומים:

1. תכנית "הטיפול הנקודתי - אופק" משנת 2000 (להלן - תכנית אופק) לא חוללה מפנה במצבה של העיר. היו לכך כמה גורמים, אשר חלקם משתקפים בתכנית עצמה: התכנית לא נתנה ביטוי מיוחד לטיפול בבעיותיה הייחודיות של העיר; חלק מתקציבי התכנית לא הועברו, ואילו חלקים אחרים לא יועדו לעיר מלכתחילה. נוסף על כך, לא הופעל במשרד ראש הממשלה מנגנון מתמיד לפיקוח על התכנית ועל ניהולה כדי להבטיח שהיא תבוצע כנדרש.

2. גם תכנית "שיקום העיר לוד" משנת 2002 לא חוללה את המפנה המיוחל במצבה של העיר. ראשית, חלק מהתכנית לא מומש משום שתקציבים שהובטחו לא הועברו או שהעירייה לא ניצלה אותם במלואם. שנית, הפיקוח על התכנית והמעקב אחר ביצועה לא נעשו באופן עקבי. שלישית, לא נקבעו בתכנית לוחות זמנים מפורטים.

3. נראה כי התכנית "העצמה ופיתוח של העיר לוד" משנת 2010 אכן מבקשת להתמודד עם בעיותיה המרכזיות של העיר, אולם התכנית שהציגה עיריית לוד למשרד ראש הממשלה לקראת ההחלטה על התכנית האמורה הייתה כללית ביותר ולא הייתה יכולה לשמש בסיס של ממש לתכנית ממשלתית רחבת היקף.

בשנים 2000-2010 התקבלו גם החלטות ממשלה נושאיות, שנועדו לסייע לעיר בתחומים ספציפיים שונים, אולם חלק מהתכניות שעסקו בתחומי חינוך, תשתית וביטחון אישי, שעמדו ביסוד ההחלטות הנושאיות, לא הביאו בחשבון באופן מושכל את התנאים השוררים בעיר ואת השפעותיהם על סיכויי יישום התכניות, או לכל הפחות את משך הזמן העשוי להידרש למימושן.

פעולות משרד הפנים

נוכח ליקויים תפקודיים, ניהוליים וכספיים רבים - קשים ומתמשכים - בעיריית לוד נקט משרד הפנים משנת 2000 כמה וכמה אמצעים: דוחות ביקורת ובדיקה, תכניות הבראה, מינוי חשבים מלווים, ואף מינוי ועדות ממונות.

בתגובה שמסרה העירייה למשרד הפנים בנוגע לדוח ביקורת מקיף שפרסם בפברואר 2010 רו"ח חביב אבו ח'דרה מטעם משרד הפנים נכללו דיווחים לא מדויקים; בין היתר סימנה העירייה ליקויים שטרם תוקנו כמתוקנים באופן מלא. הדברים אמורים בעיקר בטיפול העירייה בבנייה הבלתי חוקית ובבעיות נוספות במגזר הערבי בעיר.

תכניות אב

במועד סיום הביקורת בנושא זה ביולי 2011 נמצאה העירייה בשלב של גיבוש טיוטת תכנית אב לחינוך; בשאר התחומים שבהם עוסקת העירייה עדיין אין תכניות אב.

מנגנון העירייה

כוח אדם

בפברואר 2011, המועד שבו נכנס לתפקידו יו"ר הוועדה הממונה החדש, מר מאיר ניצן, עדיין לא קבעה העירייה את המבנה הארגוני שלה ועקב כך עדיין לא קבעה גם את תקן כוח האדם המתאים. במסגרת המבנה הארגוני שהציע מר ניצן מונה הגזבר לאחראי גם לתחום משאבי אנוש - מהלך שאינו מתאים לצורכי עיריית לוד.

העירייה העסיקה עובדים במסגרות ייעודיות ובמשרות רבות (בעיקר שעתיות) ללא תקן במשך שנים מספר.

איכותו של כוח האדם בעיריית לוד, בפרט זה העוסק בתפקידי ניהול בדרג הביניים ובדרג הבכיר, אינה מספקת.

בעיריית לוד מסתמנת זה שנים תופעה נרחבת של העסקת קרובי משפחה שלא כחוק. פעולות העירייה לביטול כפיפויות ישירות לא היה בהן משום פתרון מספק, בפרט במחלקות שבהן מועסקים עובדים רבים מאותן משפחות.

קשיי העירייה במשך השנים גברו בשל חוסר היציבות בנוגע לאיוש תפקידים ניהוליים ובפרט התפקיד המינהלי הראשון במעלה - תפקידו של מנכ"ל העירייה, משום שממלאי התפקיד התחלפו בתכיפות ותקופות כהונתם היו קצרות.

כספים וגבייה

בשנים 2006-2010 הצליחה העירייה לשפר את מצבה הכספי, שהיה קשה ביותר, אך הדבר התאפשר בעיקר בזכות מענקים בסך 249 מיליון ש"ח שקיבלה העירייה ממשרדי הממשלה, ובזכות מלוות שניתנו לעירייה כדי לאזן את תקציבה השנתי ולכסות את הגירעונות שצברה במשך השנים. המלוות שקיבלה העירייה לא סייעו לצמצום הגירעונות אלא לדחיית מועד פירעון חובותיה.

בכל אותן שנים, 2006-2010, לא נקטה העירייה צעדים להבראה, לחיסכון ולהתייעלות: היא לא קיצצה באופן משמעותי את הוצאותיה בתקציבה הרגיל; היא לא פעלה להגדלת הכנסותיה העצמיות באמצעות הגברת הגבייה של תשלומי ארנונה ואגרות; ואף לא חייבה בארנונה נכסים רבים הנמצאים בתחום שיפוטה, וחובות רבים של ארנונה נמחקו שלא כדין. בסוף שנת 2009 הסתכמו חובות תושבי העיר לעירייה, שנצברו במשך למעלה מעשר שנים, בכחצי מיליארד ש"ח.

המימון לביצוע עבודות הפיתוח התקבל ברובו המכריע ממשרדי ממשלה ולא ממקורותיה העצמיים של העירייה. העירייה לא ניצלה כנדרש חלק גדול מהתקציבים שהקצו לה משרדי הממשלה לביצוע עבודות פיתוח, ולא ביצעה כנדרש חלק מעבודות אלה. נוסף על כך חלה ירידה ניכרת ברמת השירותים שנתנה לתושבי העיר.

נמצא כי במשך השנים הפסידה העירייה הכנסות משמעותיות בגלל פחת מים בלי שתיתן את דעתה לטיפול ראוי בנושא זה.

שירותים ממלכתיים

חינוך

עיריית לוד לא קיימה את ישיבות ועדת החינוך העירונית בתדירות הקבועה בחוק. הדיון היחיד שלגביו נמצא פרוטוקול הוא מדצמבר 2010. דיון זה עסק בצורכי מערכת החינוך ובעיותיה, והוא לא היה מעמיק וענייני.

רק באפריל 2011 הכינה העירייה טיוטה ראשונית של תכנית אב לחינוך, אף שהצורך להכינה הועלה כבר שנים לפני כן.

בשנת 2010, כעשר שנים לאחר שהופעלה בלוד תכנית "הטיפול הנקודתי בחינוך", טרם הושגו מטרותיה. נוסף על כך, העירייה לא ניצלה את תקציבי התכנית במלואם.

העירייה איחרה איחור רב בתשלום למועסקים במסגרת תכנית "הטיפול הנקודתי בחינוך", ובכך פגעה באמונם ובמוטיבציה שלהם לבצע את תפקידם, ובנכונות מועמדים בכוח לגשת לתפקידים המוצעים.

היקף כוח האדם המועסק בשירות הפסיכולוגי החינוכי בעירייה אינו מתאים למילוי המשימות המוטלות על העובדים ואינו מתיישב עם המלצות משרד החינוך. כמו כן, העירייה עיכבה חתימת חוזים עם פסיכולוגים חינוכיים - דבר שמנע את תחילת עבודתם של עשרה פסיכולוגים במשך חודשיים לאחר תחילת שנת הלימודים התשע"א  (2010-2011).

היקף כוח האדם במדור קציני ביקור סדיר (להלן - הקב"סים) בעירייה, האמור לטפל, בין היתר, בבעיה חמורה - שיעורה הגבוה של הנשירה הסמויה מכיתות לימוד  במגזר הערבי - קטן מהנדרש. לעתים העירייה השתהתה יתר על המידה בגיוס קב"סים.

המצב של חלק מהתשתיות הפיזיות של בתי הספר שבהם ביקרו עובדי משרד מבקר המדינה היה חמור.

מחדל חמור של עיריית לוד בשמירה על מבנהו ועל תכולתו של בית ספר "הבנים", לאחר שנסגר בסוף שנת הלימודים התש"ע (2009-2010), גרם לבזבוז מיליוני ש"ח מכספי ציבור.

רווחה

הוועדה הממונה בלוד בשנים 2007-2010 לא פעלה מאז תחילת כהונתה בשיתוף משרד הרווחה לעיצוב המבנה הארגוני של המחלקה לשירותים חברתיים בעיר (להלן גם - שח"מ או המחלקה) במתכונת שתאפשר את תפקודה התקין של המחלקה כנדרש בתקנון העבודה הסוציאלית (להלן - תע"ס). אי-ההתאמה בין שינוי באוכלוסיית המטופלים על ידי שח"מ ובין קצב שינוי תקני כוח האדם במחלקה הייתה אחת הסיבות למספר הרב של המטופלים הממתינים לתחילת הטיפול בעניינם ולליקויים נוספים בתפקוד המחלקה. פעולותיה המהוססות של העירייה בעניין תפקודו הלקוי של מנהל המחלקה לא הלמו את עמדת משרד הרווחה ובגינן שרר במחלקה חוסר ודאות במשך פרק זמן ארוך.

שח"מ פועלת באמצעות צוותים אזוריים מדולדלים, אשר הרכבם אינו עולה בקנה אחד עם ההוראות וההמלצות של התע"ס - הם אינם רב-מקצועיים, ואין בהם ייצוג לאוכלוסיות שאותן הם משרתים.

נתוני ניצול התקציב של תכנית אופק מעידים על כישלונה של העירייה במינוף כספים שהקציבה המדינה לטיפול באוכלוסיות המצוקה בעיר. עגומה במיוחד העובדה כי אף שהנהגת העיר הייתה ערה לכך ששיעור הניצול של התקציבים קטן מאוד, ועל אף הבטחות לשיפור, המשיך מצב אנומלי זה של ניצול חָסֵר מחד גיסא ומצוקה אמתית ומחסור חמור במשאבים בשח"מ מאידך גיסא.

כמו כן התארך יתר על המידה תהליך התשלום לבעלי תפקידים שהעירייה העסיקה במסגרת תכנית אופק באמצעות החברה הכלכלית ללוד בע"מ. גם אם הדבר עלה בקנה אחד עם תנאי החוזה שנחתם בין הצדדים, הרי שהוא פגע בנכונות המועסקים להתמיד בעבודתם וגרם לתחלופה רבה בכוח האדם, והדבר פגע בטיפול בנזקקים.

נמצא כי התקדמות העירייה במימוש התכנית לטיפול בילדים ונוער בסיכון (להלן - תכנית שמיד) הייתה אטית. יו"ר הוועדה הממונה דאז בלוד, מר אילן הררי, וגזבר העירייה, מר ציון הדר, לא עמדו בהתחייבויות החוזיות שקיבלו עליהם בשם העירייה בחתימתם על הסכם שמיד. יו"ר הוועדה הממונה דאז בלוד לא דרש לקבל עדכונים על התקדמות התכנית.

מחלקת הרווחה בעיר אינה מספקת שירותים "רגישי תרבות" - שירותים שנותנים מטפלים המכירים את תרבותו ואת שפתו של המטופל - ומספר העובדים הערבים במחלקה לשירותים חברתיים אינו משקף את שיעור הערבים בקרב אוכלוסיית העיר.

עיריית לוד לא סייעה כנדרש לעובדי המחלקה ברכישת ידע עדכני, לפי דרישות התע"ס. רק בסוף שנת 2010 פורסם נוהל לאישור לימודים והשתלמויות.

בביקורת נמצא כי עובדי המחלקה לשירותים חברתיים בלוד, המטפלים באוכלוסיות מצוקה בעיר, עובדים בתנאים ירודים - מצבו הפיזי של המבנה שבו שוכנת המחלקה עגום, המתקן המרכזי של שח"מ אינו נגיש דיו לאנשים בעלי נכויות; שח"מ לא אבטחה כראוי את המידע הפרטי של מטופליה; העירייה לא דאגה לספק ציוד בסיסי לעובדים הסוציאליים.

לעיריית לוד אין מידע מבוסס על היקפי השימוש בסמים בעיר. אולם אפילו בהתבסס על מידע חלקי זה, מספר המטופלים ביחידה לטיפול בהתמכרויות קטן בהרבה מהמצופה.

ישיבות הוועדה למאבק בנגע הסמים בעיר לא התקיימו בתדירות שנקבעה בחוק. הוועדה לא הכינה לאישור מועצת העירייה תכניות להתמודדות עם הבעיה, ולא פיתחה מנגנון למעקב אחר ביצוע החלטותיה.

מנהל המחלקה לשירותים חברתיים בעירייה לא פעל בהתאם לתע"ס לגיבוש פעולות לאיתור בני נוער המשתמשים בסמים לשם מניעת הידרדרות במצבם.

 עיקר טיפול העירייה בנערות במצוקה הוא טיפול חירום ולא טיפול שוטף כדרישת התע"ס; לא מתבצע איתור יזום של הנערות; ובשנים 2010 ו-2011 לא היו בעיר "בתים חמים" לנערות במצוקה .

בעיריית לוד אין יחידה לדרי רחוב, ולפי הנתונים המעודכנים לינואר 2011 לא היו בקרב עובדיה אחראים לטיפול בהם.

קליטת עלייה

ניצול התקציבים שהקצה המשרד לקליטת העלייה לעיריית לוד לשנים 2007-2011 היה חלקי בלבד, ופעמים רבות ביקשה העירייה מהמשרד להעביר את התקציבים שלא נוצלו משנה לשנה. אי-ניצול התקציבים פגע באוכלוסיית העולים בכלל ובוותיקי מלחמת העולם השנייה בפרט.

שירותים עירוניים - חזות העיר

מאז מונה מר מאיר ניצן ליו"ר הוועדה הממונה של לוד, בפברואר 2011, ניכר שיפור בתחזוקת העיר, אך אזורים רבים עדיין משוועים לשיקום או לתחזוקה ראויה. רחובות רבים בעיר נמצאו מוזנחים, בחלקם ריבודי האספלט או האבנים המשתלבות היו פגומים, ובחלקם אף לא היה ריבוד כלל.

בגנים עירוניים שונים, חלקם אף גני הנצחה, מצב התחזוקה ירוד. בכך בוזבזו כספי ציבור שהושקעו בשיקומם ונפגע זכרם של המונצחים באתרים אלה.

חזותן של כל שכונות העיר ירודה, בייחוד בשכונות הערביות (לעתים בגין אי-הסדרה סטטוטורית): באזורים שלמים אין כבישים מכוסי אספלט, אין מדרכות, אין תאורה, ואין מערכת ניקוז, ובשל כך בעתות גשמים נקוות שלוליות ענק המשבשות את התנועה ונפערים בורות עמוקים אף בקרבת מקומות התקהלות של ילדים.

ניהול פרויקטים

שיקום מפגעי פסולת בניין

למרות מאמציו הרבים של המשרד להגנת הסביבה וליוויו הצמוד, העירייה יישמה באיטיות רבה ובאופן לא אפקטיבי את התכניות לפינוי פסולת בניין, והדבר גרם לבזבוז כספי ציבור. למשל, מאחר שהיא התעכבה בהוצאת צו תחילת עבודה לקבלן הוגדלו עלויות העבודה; מצלמות לא פעלו או נגנבו; ובשל המשך אכיפה בלתי מספקת התאפשרה השלכה חוזרת של פסולת באתרים שונים שנוקו.

למעלה מארבע שנים לאחר שהמשרד להגנת הסביבה הקצה לעירייה תקציב להקמת תחנת מעבר לסילוק פסולת בניין בעיר, נמצא כי היא לא ניצלה תקציב זה. בעקבות זאת נמנעה יצירת תחליף חוקי בתחומי העיר למעוניינים לסלק את פסולת הבניין כדין.

פרויקטים חינוכיים סביבתיים בבתי הספר בעיר לא קודמו ובכך נמנעה הרחבת חינוכם של הדור הצעיר, של תושבי העיר ושל הקהילה בכללה לשמירה על הסביבה.

תשתיות תחבורתיות - הקמת מעגלי תנועה

במרץ 2011, כשלוש שנים לאחר שהעירייה קיבלה את רוב התקציבים להקמת מעגלי תנועה (להלן גם - כיכרות), היא הקימה רק שתיים מחמש הכיכרות שהייתה אמורה להקים.

עיריית לוד עסקה זמן רב בתכנון הכיכרות בלי שהיו בידיה נתונים על נפחי התנועה. משרד התחבורה אישר את מימון הכיכרות בלוד בלא שעמדו לרשותו נתונים על נפחי התנועה כנדרש בהנחיותיו עוד לגבי שלב התכנון.

העירייה הוציאה לקבלן צו לתחילת העבודות לבניית הכיכרות בעיר לפני שמשרד התחבורה אישר את בנייתן, ולעתים אף ללא הסדרה סטטוטורית. לפני שהקימה העירייה את שתי הכיכרות היא לא קיבלה היתרים לבנייתן, אף שהיא הגוף המופקד על האכיפה של ביצוע עבודות בנייה לפי חוק.

פרסום המכרז להקמת הכיכרות, בחירת הזוכה ואף מתן הצו לתחילת עבודתו בוצעו לפני שהיו בידי העירייה תכניות סופיות. עקב כך סכום ההתקשרות במכרז לא שיקף את העלויות הסופיות והקבלן דרש תוספת תשלום בעד ביצוע העבודה. אזלת ידה של העירייה בעניין זה מקורה בין היתר בהיקפו המצומצם של כוח האדם המועסק במינהל ההנדסה ובכך שהוא אינו מקצועי דיו.

פעולותיה של עיריית לוד להקמת הכיכרות בעיר לא היו אפקטיביות, והן מעידות על חוסר מוכנות של המנגנון העירוני להתמודד באופן יעיל ומקצועי עם פרויקט תשתיתי שנראה היה בעיני העירייה עצמה חשוב לשיפור התעבורה והבטיחות בעיר.

תכנון ובנייה - תכנית לד/1300

תכנית לד/1300  שהגיש היזם (משרד הבינוי והשיכון) בשנת 1999 למוסד התכנון (הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה של מחוז מרכז) לא הייתה בשלה, והדבר עיכב את קידומה. גורם נוסף לקידומה האטי של התכנית היה מורכבותה הרבה.

ביטחון הציבור

היקף הפשיעה הניכר בלוד גורם להיווצרות בעיה קשה ומורכבת, הנמשכת שנים רבות. עקב כך נפגעת תדמית העיר, נמנעת הגירה חיובית אליה וחלה פגיעה בפיתוח העיר ובקידומה. בשל היותה עיר מעורבת בעלת אוכלוסיית מיעוטים גדולה וענייה, הסובלת ממצוקות קשות ומשיעורי פשיעה גבוהים, עלול להיווצר משבר בין אוכלוסיית המיעוטים ובין התושבים היהודים בעיר.

בעשור האחרון קיבלה הממשלה החלטות שמטרתן לקדם ולפתח את לוד ולטפל בבעיותיה המתמשכות, ובכלל זה בבעיית הפשיעה, ובהן: החלטת הממשלה מיולי 2002 בדבר "שיקום העיר לוד"; החלטה מינואר 2008 בדבר צירוף לוד לתכנית "עיר ללא אלימות"; והחלטה מאוקטובר 2010 בדבר הפעלת תכנית להעצמתה ולפיתוחה של לוד.

הטיפול בפשיעה משנת 2002 ואילך

החלטות הממשלה מיולי 2002, מינואר 2008 ומאוקטובר 2010 נועדו, בין היתר, לחזק את האמצעים הקיימים להפחתת הפשיעה והאלימות בלוד ולהקנות למשטרה אמצעים נוספים: במסגרת החלטתה לשיקום העיר מיולי 2002 הטילה הממשלה על המשרד לבט"פ, לצורך תגבור השמירה על ביטחון הציבור, לפעול להקמת מינהלות שכונתיות משותפות למשטרה ולעירייה ולתת עדיפות למצבת כוח האדם של השוטרים בתחנת המשטרה בעיר, בין היתר באמצעות תגבור כוח האדם בה. נוסף על כך, בהתאם להחלטת הממשלה מינואר 2008 צורפה לוד לתכנית "עיר ללא אלימות". בהחלטת הממשלה מאוקטובר 2010 נקבעה מטרה ולפיה יש להפחית במידה ניכרת את הפשיעה בעיר, ולצורך יישומה הכין המשרד לבט"פ תכנית שקבעה יעדים ומדדים להפחתת הפשיעה והאלימות בעיר והגדירה את האמצעים להשגתם. במסגרת זאת קיימה המשטרה בשנים 2010 ו-2011 מבצעי אכיפה בלוד, הן באמצעות כוח האדם של התחנה והן באמצעות כוחות תגבור חיצוניים.

[המשך תקציר בדוח המלא]