הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חוף השרון

שטח השיפוט של המועצה האזורית חוף השרון (להלן - המועצה) השתרע בסוף שנת 2011 על כ-50,000 דונם, ואוכלוסייתה מנתה באותו מועד, לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, 13,600 תושבים המתגוררים ב-14 יישובים.

מרחב התכנון המקומי חוף השרון כולל רשות מקומית אחת בלבד, המועצה האזורית חוף השרון, ולכן על פי דין משמשת מועצת הרשות המקומית גם בתפקיד הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה. על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק), הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חוף השרון (להלן גם - הוועדה המקומית) הקימה ועדת משנה לתכנון ולבנייה (להלן - ועדת המשנה). במועצה פועלת גם רשות רישוי מקומית, וחבריה הם יו"ר ועדת המשנה ומהנדס הוועדה המקומית.

על מושב בית יהושע, השוכן במרחב התכנון המקומי חוף השרון, חלה משנת 1952 תכנית מפורטת חש/5 על שינוייה.

בדצמבר 1972 החליטה הוועדה המחוזית מחוז המרכז להפקיד תכנית מפורטת מס' חש/4/5 , שאותה הכינה הוועדה המקומית חוף השרון עבור ועד מושב בית יהושע. בתקנון התכנית, שמטרתה המרת שטח לבנייני ציבור בשטח לקיט ולנופש, נקבע בנוגע לאזור המיועד לקיט ולנופש: "מותרת בניה הקשורה בתכלית האזור לפי תכנית בינוי המהווה חלק בלתי נפרד מתכנית זו". בתכנית הבינוי האמורה, שנכללה בתכנית המופקדת ועסקה רק באזור המיועד לקיט ולנופש, סומנו 13 המבנים שסומנו גם בתשריט התכנית וצוינו השימושים של המבנים - 12 מבנים ובהם 72 חדרים למגורי אורחים, מבנה אחד לחדר אוכל, מטבח וקבלה. ביולי 1973 אישרה הוועדה המחוזית את התכנית המופקדת בלא שדנה בה, מאחר שלא הוגשו התנגדויות בעניינה. בדצמבר 1973 פורסמה התכנית למתן תוקף.

אף על פי כן, לתכנית שפורסמה למתן תוקף בדצמבר 1973 לא צורפה תכנית הבינוי, ובתקנות התכנית הושמטה ההוראה שתכנית הבינוי היא חלק בלתי נפרד מהתכנית; במקום זאת נרשמה הוראה שלא נכללה בתכנית המופקדת בנוגע לאזור קיט ונופש: "מותרת בנייה הקשורה בתכלית האזור לפי תכנית בנוי מאושרת ע"י הועדה המקומית". התשריט שבתכנית שפורסמה למתן תוקף נשאר כפי שהיה בתכנית המופקדת.

במאי 2003 החליטה הוועדה המקומית חוף השרון לאשר תכנית בינוי לא סטטוטורית למגרש במרכז מושב בית יהושע, שהוכנה עבור החוכרת של המגרש - חברת כרמי הערבה בע"מ (להלן - תכנית הבינוי הלא סטטוטורית). תכנית זו קבעה כי על כמחצית המגרש יוקמו 14 מבנים בשטח כולל של 5,000 מ"ר: שניים מהמבנים יהיו של שתי קומות והיתר של קומה אחת; מבין 14 המבנים שבעה ישמשו לכיתות לימוד, מבנה אחד למשרדים, מבנה אחד למגורי אורחים, מבנה טכני אחד, מבנה אחד לקפיטריה, מבנה אחד לאודיטוריום ושני מבנים למעברים מקורים. בשנים 2003 ו-2006 ניתנו, על סמך תכנית זו, שני היתרי בנייה - האחד למבנה משרדים והשני למבנה מתנ"ס.

פעולות הביקורת

בעקבות קבלת פניות בדבר בנייה שלא על פי דיני התכנון והבנייה המתבצעת ומתוכננת במגרש במושב בית יהושע, המכונה "בית הארחה" (להלן - המגרש), בדק משרד מבקר המדינה בחודשים אוקטובר 2011 עד יולי 2012 היבטים של תכנון ובנייה במסגרת פעילותה של הוועדה המקומית. בדיקת השלמה נעשתה במשרדי הוועדה המחוזית.

עיקרי הממצאים

1. לנוכח החשיבות המהותית של היקף זכויות הבנייה, יש לקבוע את היקפן בהליך ציבורי פומבי, המאפשר לכל מי שעלול להיפגע מהקביעה להגיש התנגדות בעניין. נמצא כי הוועדה המקומית סברה שהתכנית הסטטוטורית הקנתה לה סמכות לקבוע בתכנית בינוי לא סטטוטורית את היקף זכויות הבנייה במגרש והחלטות מהותיות נוספות. זאת בלא שנקבעה שום הגבלה בנושא ובלא שהתכנית פורסמה בפומבי כדי לאפשר לציבור להגיש התנגדויות לגבי היקף זכויות הבנייה.

2. לצורך קביעת ייעודם של שטחים, שגם היא בעלת חשיבות מהותית לפי דיני התכנון, נדרשת הוועדה המחוזית לקיים הליך לאישור תכנית סטטוטורית (יצוין כי קודם הליך האישור מתפרסמת התכנית בפומבי וניתנת לציבור זכות התנגדות בעניינה). נמצא כי במסגרת תכנית הבינוי הלא סטטוטורית אושרה בנייה שייעודה שונה באופן מהותי מהייעודים שנקבעו בתכנית הסטטוטורית החלה על המגרש. כמו כן, הוענקו מכוחה היתרי בנייה למבנים שייעודם, כמכלול, שונה במידה ניכרת מאלה שנקבעו בתכנית הסטטוטורית, ומבנים אלה הוקמו ומשמשים בפועל בשנים האחרונות לייעודים שונים מהייעודים שנקבעו.

3. מממצאי הבדיקה עולה כי תכנון המגרש והשימוש שנעשה בו בפועל התבססו על תכנית בינוי לא סטטוטורית באופן שרוקן מתוכן את הדרישות המהותיות שקבע המחוקק. כך נפגעו עקרונות החקיקה שתכליתם שמירת האינטרס הציבורי לעניין הליכי התכנון. כמו כן נפגע המדרג ההיררכי שקבע המחוקק לצורך קביעת הנורמות התכנוניות שיחולו על מרחבי תכנון ועל מגרשים ספציפיים. הדבר פוגע באיזון המתבקש בין אינטרסים תכנוניים ציבוריים ופרטיים, בזכויות קנייניות של פרטים מקרב הציבור, ואף גורם לפגיעה בעקרונות שיתוף הציבור והשקיפות.

סיכום והמלצות

ממצאי הביקורת מלמדים כי הוועדה המקומית אישרה תכנית בינוי לא סטטוטורית, בהתבסס על תכנית סטטוטורית כללית ביותר, באופן שאינו מתיישב עם העקרונות של חוקיות ההליך התכנוני, של שקיפותו ושל שיתוף הציבור בהליך זה, כפי שנקבע בחוק ובפסיקה.

תכנית הבינוי הלא סטטוטורית שאישרה הוועדה המקומית הגדילה את השטח המותר לבנייה בהיקפים ניכרים ואפשרה מתן היתרי בנייה לשימושים שונים מן המותר על פי התכנית הסטטוטורית.

החובה לפעול לפי חוקי התכנון והבנייה חלה בראש ובראשונה על הוועדה המקומית, כמי שמופקדת על שמירת החוק ואכיפתו בתחום זה, אולם לא כך היא פעלה.

על הוועדה המקומית והוועדה המחוזית לנקוט את ההליכים הנדרשים על מנת להבטיח שבנייתו של כל מבנה במגרש תעלה בקנה אחד עם הקביעות והמגבלות אשר ייקבעו בתכנית סטטוטורית המתפרסמת להגשת התנגדויות כנדרש על פי החוק וכללי מינהל תקין.