לעיר בני ברק תכנית מתאר מקומית בב/105/ב, שפורסמה למתן תוקף ב-7.8.80 (להלן - תכנית המתאר). במשך השנים הכינה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בני ברק (להלן - הוועדה המקומית) תכניות בנייה המשנות או מפרטות את תכנית המתאר. התכניות הללו נועדו לאפשר הרחבת בנייני מגורים קיימים נוכח הגידול הטבעי באוכלוסיית העיר. חלק הארי של היתרי הבנייה שניתנו בשנים 2008-2011 (כ-75% מההיתרים) נועדו להרחבת בנייני מגורים באמצעות תוספות.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2011 עד פברואר 2012 בדק משרד מבקר המדינה היבטים של תכנון ובנייה בוועדה המקומית ובעיריית בני ברק. בבדיקה נכללו הנושאים האלה: הליכי אישור של כמה תכניות בסמכות הוועדה המקומית והיתרי בנייה שניתנו על פי תכניות אלה; אופן הפיקוח על הבנייה; טיפולה של המחלקה המשפטית של העירייה בעברות על חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק), שהוועדה המקומית העבירה אליה. בדיקות השלמה נעשו בלשכת התכנון המחוזית תל אביב (להלן - לשכת התכנון המחוזית).
עיקרי הממצאים
אישור תכניות על ידי הוועדה המקומית
בשנים 2000-2011 אישרה הוועדה המקומית כ-300 תכניות כתכניות שבסמכותה. משרד מבקר המדינה בדק 32 מהתכניות, ומצא פגמים בשלוש מהן. להלן עיקרי הממצאים:
1. בנובמבר 2005 פרסמה הוועדה המקומית למתן תוקף תכנית מתאר מקומית הכוללת הוראות בדבר בניית דירות גג בבנייני מגורים חדשים החלה על כל מרחב התכנון המקומי. נמצא כי בפרסום ההודעות על הפקדת התכנית ובפרסום ההודעה בדבר אישור התכנית לא פעלה הוועדה המקומית לפי עקרונות השקיפות ושיתוף הציבור הבאים לידי ביטוי בהוראות חוק התכנון והבנייה.
2. תכנית מפורטת למתחם גניס באזור התעשייה בעיר (להלן - תכנית מתחם גניס) פורסמה למתן תוקף ב-1.11.09, ובה אישרה הוועדה המקומית תוספת זכויות בנייה בשיעור של 21% שניתן לקבל בדרך של הקלה ושינתה את ייעודי הקרקע מבניין תעשייתי אשר לו חזית מסחרית לבניין ובו קומת מסחר, ובקומות שמעליה - מוסדות חינוך, אולמי שמחות, משרדים ומרפאות. בתכנית מתחם גניס ובהליך אישורה הועלו ליקויים, ובהם:
(א) לא היה בסמכותה של הוועדה המקומית לכלול בתכנית מתחם גניס הוראה המשנה את ייעוד המתחם למשרדים ומרפאות, ולכן היה עליה להעבירה לוועדה המחוזית לאישור כתכנית שבסמכותה.
(ב) הוועדה המקומית לא פרסמה את ההקלה בשימוש במתחם למוסדות חינוך, כנדרש בהוראות תכנית המתאר.
3. במרץ 2010 אישרה הוועדה המקומית למתן תוקף את תכנית מפורטת בב/מק/3120 -"שינוי בינוי ותוספת יח"ד דיור במתחם אוסם", המתירה בניית 28 יחידות דיור נוסף על 189 יחידות הדיור המותרות באחד המגרשים. נמצא כי בהליך אישור התכנית המפורטת לא בחנה הוועדה המקומית את השאלה אם מוסדות הציבור, השטחים הפתוחים והתשתיות הכלולים בתכנית יספקו את הצרכים הנובעים מההגדלה במספר יחידות הדיור.
אישור תכניות על ידי שר הפנים
נמצא כי הממונָה על מחוז תל אביב ויו"ר הוועדה המחוזית (להלן - הממונה על המחוז) אפשרה לוועדה המקומית להמשיך בהליכים למתן תוקף לשלוש התכניות האמורות לעיל על אף הפגמים שנמצאו בהן. הדבר מעלה את החשש שלא נעשתה בדיקה מדוקדקת שמטרתה לבחון אם אמנם פרטי התכנית והליכי אישורה תואמים את דרישות החוק.
מתן היתרי בנייה בסטייה מתכנית
נמצאו פגמים בהיתרי הבנייה שנתנה הוועדה המקומית להקמת מבנים באחד המגרשים במתחם המגורים פרדס ברמן במרכז העיר (גוש 6188 מגרש 107). בהיתרי הבנייה הותר לבנות שמונה דירות (ששטחן הכולל 939 מ"ר) יותר מהמותר על פי התכנית שחלה על מתחם זה.
פיקוח ואכיפה
מינואר 2008 עד אמצע ספטמבר 2011 הוציאה הוועדה המקומית 984 צווי הפסקת עבודה מינהליים ופעלה להוצאת 42 צווי הפסקה שיפוטיים . בפרק הזמן האמור נרשמו 407 הפרות של צו הפסקה מינהלי. הממצאים מלמדים כי אף שבמקרים רבים איתרו מפקחי הבנייה את עברות הבנייה קודם להשלמת העבודות, לא היה בפעולות שנקטה הוועדה המקומית כדי למנוע את השלמת הבנייה הבלתי חוקית.
בצמוד למבני מגורים רבים בעיר נבנו שלדי מתכת על עמודי מתכת, לכאורה לצורך הקמת סוכה לחג הסוכות. רבים מהמבנים לא פורקו לאחר החג והיו למבני קבע שנוספו לדירות המגורים ושימשו מרפסות רחבות ידיים ואף חדרים. המבנים נבנו ללא היתר, לרוב על קרקע שבבעלות דיירי הבית המשותף ובתנאי בטיחות המסכנים חיי אדם.
בדיקת משך הזמן שחלף מגילוי עברת הבנייה ופתיחת תיק הפיקוח בגינה ועד הגשת כתב האישום לבית המשפט, בתיקים שבהם הוגש כתב אישום, העלתה כי כמחצית מכתבי האישום הוגשו יותר משנתיים לאחר מועד גילוי העברה, דבר העלול לפגוע בכושר ההרתעה של הוועדה המקומית.
אכיפת ביצוע גזרי דין
בכל התיקים שנבדקו שהדיון בהם הסתיים, נמצא שהתובע והנאשמים חתמו על עסקת טיעון שלפיה הודו הנאשמים בעובדות שבכתב האישום, הורשעו ודינם נגזר בהתאם למוסכם בעסקת הטיעון. במסגרת גזר הדין הוציא בית המשפט נגד הנאשמים צו המורה להם להרוס את המבנים. נמצא כי הוועדה המקומית נמנעה מלפקח על קיום צווי ההריסה.
בסיור שקיימו עובדי משרד מבקר המדינה בכמה מבנים בלתי חוקיים, נמצא כי אף שבית המשפט גזר על הנאשמים להרוס את המבנים, הם לא עשו כן, והמבנים עומדים על תלם.
טיפולה של המחלקה המשפטית של עיריית בני ברק בגזרי הדין היה לקוי. המחלקה המשפטית לא וידאה שהועברו אליה כל גזרי הדין מבית המשפט ולא דאגה להעבירם למחלקת הפיקוח לשם מעקב אחר ביצועם.
סיכום והמלצות
הבנייה הבלתי חוקית היא תופעה רחבת היקף הפוגעת בסדר הציבורי ובאיכות החיים של התושבים, וכן ביכולת לקיים תכנון בנייה מסודר. מבנים הנבנים ללא פיקוח, שלא לפי תקני בנייה מחייבים וללא סידורי בטיחות נאותים עלולים להיות מפגע בטיחותי ולסכן חיי אדם ולעתים גורמים נזק ישיר לאיכות החיים של היחיד והסביבה.
הממצאים שהועלו בבדיקה מלמדים על פגמים בפעילות הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בני ברק: הוועדה אישרה תכניות שלא בהתאם להוראות החוק וכן תכנית שלא הייתה מוסמכת לאשרה. פעולותיה לאכיפת הוראות החוק לא הצליחו ליצור הרתעה ולמנוע את המשך הבנייה הבלתי חוקית.
על הוועדה המקומית לשנות את דרך פעולתה - לאשר רק תכניות שהיא מוסמכת לאשר ולפעול באופן רציף ואינטנסיבי לאכיפת הוראות החוק. עליה לפקח כראוי על קיום צווי ההריסה, ובמקרים שבהם הם לא בוצעו עליה להגיש נגד העבריינים כתבי אישום בגין אי-קיום צו בית משפט ולבקש מבית המשפט להשית עליהם את העונשים הקבועים בחוק - עונש מאסר או קנס לכל יום שבו נמשכת העברה.
על עיריית בני ברק לקבוע נהלים לעבודת המחלקה המשפטית ולוודא שהיא תפעל לפיהם כדי שתוכל לתת את חלקה באכיפת הוראות החוק בצורה יעילה.
על הממונה על המחוז לבדוק בדקדקנות תכניות שאושרו בידי הוועדה המקומית, לוודא שפרטיהן והליכי אישורן תואמים את דרישות החוק ולהתערב בכל מקרה שבו הוועדה המקומית פועלת בניגוד לחוק.