במדינת ישראל מסופקים מדי שנה בשנה כ-750 מיליוני מטר מעוקב (להלן - מלמ"ק) מים שפירים לצריכה פרטית ולתעשייה. כמות שנתית זו של מים מייצרת כ-490 מלמ"ק שפכים, שמרביתם עוברים טיהור והופכים למי קולחים (להלן - השבת קולחים). מי הקולחים הם מקור מים חיוני להשקיה חקלאית, לתעשייה ולגינון עירוני. השבת קולחים פותרת את בעיית סילוק השפכים ותורמת לשמירה על איכות הסביבה ועל איכות מקורות המים הטבעיים (השפירים), והיא גם חלופה זולה וזמינה להרחבת היצע המים במדינה.
הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים) ואגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - את"ק) מעודדים השבת קולחים, וזאת בין היתר בדרך של תקצוב מענקי סיוע ליזמים פרטיים ואישור הקמת מפעלים באמצעות הכרה בתעריפים למקורות - חברת המים הלאומית של ישראל בע"מ (להלן - מקורות). לפי נתוני מקורות, השקעותיה בהקמת מפעלים להשבת קולחים (להלן - מפעלי השבה) הסתכמו - מראשית הקמתם של מפעלים אלה ועד סוף שנת 2011 - בכ-2.6 מיליארד ש"ח. לפי נתוני את"ק ורשות המים, משנת 2000 ועד דצמבר 2011 הם אישרו מתן מענקי סיוע בסך כ-2.4 מיליארד ש"ח ליזמים פרטיים שהקימו מפעלי השבה (להלן - ספקי קולחים). עד סוף 2011 הסתכמו אפוא כלל ההשקעות במפעלי ההשבה בכ-5 מיליארד ש"ח.
פעולות הביקורת
בחודשים יולי-נובמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול בהקמת מפעלים להשבת קולחים שניתנו כמענקים לספקי הקולחים. הביקורת נעשתה ברשות המים; בדיקות השלמה נעשו במקורות, באת"ק, באגף מים ונחלים שבמשרד להגנת הסביבה ואצל המהנדס הארצי לבריאות הסביבה שבמשרד הבריאות. הדוח כולל מעקב אחר ממצאי דוח קודם בנושא השבת קולחים.
עיקרי הממצאים
1. משנת 2000 אישרו את"ק ורשות המים סיוע כלכלי להקמת מפעלים להשבת קולחים, ובמשך השנים מימנו סיוע זה, וזאת בלי שרשות המים ביססה את אישוריה על תכנית אב או על תכנית פיתוח ארוכת טווח.
2. רשות המים ואת"ק לא בדקו בדיעבד את הכדאיות המשקית למתן מענקים אלו ולא עשו הערכה של התועלות שבהקמת מפעלי השבה ותרומתם למשק הקולחים ביחס לכספי המדינה שהושקעו בהם.
3. רשות המים לא השתמשה בסמכות שהקנה לה חוק המים התשי"ט-1959 (להלן - חוק המים) ולא בחנה שימוש בתשתית קיימת להעברת מי הקולחים. תחת זאת היא מימנה הקמה של קווים חדשים בידי יזמים פרטיים ובידי מקורות, ובכך גרמה לכפילות ולבזבוז משאבים.
4. רשות המים קבעה את שיעור מענקי הסיוע שהיא אישרה למפעלי ההשבה הפרטיים על בסיס כמויות הקולחים שמפעלים אלו היו אמורים לספק בפרקי זמן נקובים לאורך תקופת פעילותם. נמצא כי שישה מתוך עשרה מפעלים שבדק משרד מבקר המדינה לא סיפקו את כמות הקולחים שעל בסיסה אושרו התכנית העסקית והסיוע הכספי של המדינה. ליקוי זה מצביע, בין היתר, על חוסר התכנון והבקרה של רשות המים בעניין מפעלי ההשבה, והוא מעמיד בספק את כדאיותו של מתן הסיוע במימון הקמתם.
5. רשות המים לא גיבשה נהלים ולא קבעה חובות ניטור ודיווח על איכות הקולחים במפעלי ההשבה ובמאגרי הקולחים, ואף לא קבעה נוהל פעולות שיש לנקוט במצבים של חריגה מתקני איכות. רשות המים גם אינה מקיימת בקרה ופיקוח כספי והנדסי על פעילותם של מפעלי ההשבה במהלך הקמתם ולאחריה.
סיכום והמלצות
הממשלה הכירה בתחילת המאה העשרים ואחת בחשיבות השבתם של מי קולחים כמקור מים זמין במקום מים שפירים להשקיית גידולים חקלאיים, ועודדה הקמתם של מפעלים להשבת מי קולחים, דבר שהתבטא בהקצאת סכומים ניכרים במסגרת מענקים שניתנו לצורך זה. ממצאי הביקורת מצביעים על כך שרשות המים, אשר אישרה את המענקים ומימנה את הקמת המפעלים, לא ביססה את אישורה על תכנית אב או על תכנית פיתוח ארוכת טווח, לא הפעילה בקרה ופיקוח נאותים על פעילותם של המפעלים ואף לא בחנה בדיעבד את כדאיות הקמתם. נוסף על כך היא אישרה מימון הקמת קווים חדשים להעברת הקולחים בלי שבדקה את האפשרות לניצול תשתיות קיימות, וגרמה לבזבוז כספי מדינה.
נוכח הליקויים שהועלו, על רשות המים לבחון את נושא האסדרה של משק זה, לרבות את נוהלי הסיוע למפעלי השבה פרטיים ואת הפיקוח והבקרה עליהם במהלך הקמתם ולאחריה, ועליה להתייעל ולנהל את משק הקולחים בצורה מיטבית.