בכל יום עבודה נעים במטרופולין תל אביב מאות אלפי כלי רכב. הגידול המהיר בשימוש בכלי רכב פרטיים מביא לגודש בכבישי המטרופולין ומסב למשק נזקים, בין היתר בגין אבדן שעות עבודה, בזבוז זמן בשווי מיליוני ש"ח בשנה וירידה ביעילות וברמת השירות של התחבורה הציבורית.
בהתאם להחלטת ממשלה מ-1996, הוקמה בשנת 1997 חברת נת"ע - נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע"מ (להלן - נת"ע או החברה), כחברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה. אחת ממטרותיה המרכזיות הייתה לבצע בדיקת היתכנות של מערכת תחבורה עתירת נוסעים (להלן - מתע"ן) במטרופולין תל אביב ולהמליץ לממשלה על חלופה מועדפת . באוגוסט 2000 אישרה הממשלה את תוואי הקו האדום - אחד משבעת קווי הנסיעה המתוכננים למערכת הסעת ההמונים במטרופולין תל אביב. בספטמבר 2010 ביטלה המדינה את חוזה הזיכיון שנחתם עם זכיינית עוד במאי 2007, להקמה ולהפעלה של הקו האדום (להלן - פרויקט הקו האדום או הפרויקט), מאחר שנוצר עיכוב של כשנתיים וחצי במועד תחילת ביצוע הפרויקט.
בדצמבר 2010, לאחר ביטול חוזה הזיכיון, החליטה הממשלה להטיל על משרד התחבורה, התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) את קידום פיתוח המתע"ן ולבצע את פרויקט הקו האדום במימון מלא של המדינה באמצעות חברת נת"ע.
פעולות הביקורת
בין החודשים אוגוסט 2012 לינואר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את היערכותה של נת"ע לביצוע פרויקט הקמת הקו האדום של הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב, ובכלל זה היערכותה מבחינת כוח האדם המקצועי, המבנה הארגוני ויכולתה לנהל תקציב בהיקף של מיליארדי ש"ח. הבדיקה נעשתה בנת"ע ובמשרד התחבורה. חלק מהנתונים עודכנו לאחר מועד סיום הביקורת בינואר 2013.
עיקרי הממצאים
1. לפני שקיבלה הממשלה את החלטתה מדצמבר 2010, לא הוצגו לה חלופות שונות של גופי ביצוע לפרויקט הקו האדום. ההחלטה שנת"ע תהיה אחראית לביצוע פרויקט כה מורכב התקבלה בלא שנעשתה עבודת מטה יסודית של משרד התחבורה ומשרד האוצר - לבדיקת היערכותה של החברה ויכולתה לבצע את הפרויקט, ולבדיקת העלות הכלכלית של כל התהליך לעומת חלופות אפשריות אחרות.
2. בדצמבר 2010 החליטה הממשלה על ביצוע פרויקט הקו האדום בתקציב של 10.7 מיליארד ש"ח ובלוח זמנים שהגדיר את שנת 2017 כמועד תחילת הפעלתו. במסמכים הנלווים שהוצגו לממשלה לאישור התקציב ולוח הזמנים, לא נמסר פירוט לגבי התקציב הראשוני ולא נמסר על איזה בסיס נתונים הוא נשען. עם התגבשות התכנון המפורט גדל אומדן התקציב לכ-14.4 מיליארד ש"ח, והמועד הצפוי להפעלת הקו האדום נדחה משנת 2017 לשנת 2018. במאי 2013 העריכה נת"ע כי מועד ההפעלה יהיה בשנת 2020 ולפי הערכות חברת הבקרה המועסקת על ידי משרדי האוצר והתחבורה, מועד ההפעלה עלול להידחות אף לשנת 2022. עבודות מסוימות בפרויקט הקו האדום לא נכללו באומדן שהוצג לממשלה בדצמבר 2010, למרות שהן בעלות השפעה על העלויות: הטיפול בקרקע מזוהמת ובזיהום של מי התהום בעת הקמת הקו האדום, פיצוי בעלי נכסים ותשתיות הסמוכים לתוואי הקו האדום ועוד. חרף זאת לא הובאו האומדן ולוח הזמנים המעודכנים לאישור מחדש של הממשלה.
3. דוח מבקר מדינה בנושא "ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית" הצביע על כמה ליקויים מהותיים בכל קשור לפיתוח תשתיות בישראל, ובהם: חריגה מלוחות זמנים מתקציבים שיועדו לפרויקטים, אישורם ללא בחינת חלופות, הצגת תמונת מצב כלכלית לא שלמה ומוטה כלפי מטה בפני מקבלי ההחלטות, לשם קידום פרויקטים ואישור המשאבים המוקצים. הממצאים בדוח הנוכחי מעידים כי משרדי האוצר והתחבורה לא הפיקו לקחים מדוח מבקר המדינה הקודם, ולא שיפרו את דרכי הטיפול והניהול של תכניות הפיתוח.
4. בדצמבר 2011 החליטה הממשלה להטיל על מנכ"ל משרד התחבורה להכין עד 1.3.12 תכנית עבודה המתווה את הקמתן של מערכות להסעת נוסעים בתחבורה ציבורית יבשתית באמצעים רבי-קיבולת במטרופולינים ובערים הגדולות, עד לסוף שנת 2025. עוד החליטה הממשלה שהתכנית תכלול לוחות זמנים להשלמת התכנון והביצוע של הפרויקטים, פירוט התקציבים הדרושים למימושם, המלצות בדבר מקורות המימון ואופן פריסת התקציב, המלצות בדבר גופי הביצוע שיופקדו על קידום הפרויקטים, וככל שנדרש גם המלצות בדבר שינויים והתאמות באותם הגופים, ובשים לב לכך שנת"ע הוגדרה כזרוע ביצוע של הממשלה לעניין הקמת המתע"ן. עד אפריל 2013, למעלה משנה מהמועד שנקבע, לא הוכנה תכנית כאמור.
5. על אף החלטת הממשלה מדצמבר 2010, שקבעה כי על משרדי התחבורה והאוצר לחתום על הסכם מסגרת עם נת"ע, טרם נחתם הסכם כזה. למעשה, מאז הקמתה של חברת נת"ע בשנת 1997, במשך יותר מ-15 שנים, היא פועלת ללא הסכם מסגרת עם המדינה - הסכם שאמור להסדיר את מכלול היחסים בין הצדדים ואת התחייבויותיהם.
בהיעדר הסכם מסגרת נוצרו חילוקי דעות בין נת"ע לבין נציגי המדינה וגורמי פיקוח ובקרה חיצוניים מטעמה בכל הקשור לשיתוף פעולה ולקבלת נתוני תקציב, לוחות זמנים ומסמכים נוספים עדכניים מנת"ע בפרק זמן סביר.
6. נחתמו הסכמים בין נת"ע, הממשלה וארבע מבין חמש הרשויות המקומיות שהקו האדום עובר בתחומי שיפוטן, המגדירים את זכויות השימוש במקרקעין של מתווה הקו האדום; כן נחתמו הסכמים כספיים רק עם שתיים מאותן חמש רשויות מקומיות לקביעת חלקה של כל רשות במימון הפרויקט. משרדי האוצר והתחבורה טרם גיבשו הסכמים מעודכנים עם הרשויות המקומיות, על אף הגידול באומדן תקציב הפרויקט, השינויים בלוח הזמנים ושינויים אחרים שנעשו בפרויקט.
7. בינואר 2013 היו בנת"ע שבעה נהלים תקפים בנושאי מִחשוב, אבטחת מידע ואישור חשבון ספק. החברה לא קבעה נהלים בתחומי פעולה חשובים אחרים, ובהם כספים, רכש, גיוס כוח אדם, גיוס בכירים ונסיעות לחו"ל. כמו כן, החברה לא קבעה נהלים בתחומי הליבה של עיסוקה, ובהם ביצוע פרויקט הקו האדום ותכנון.
8. במועד סיום הביקורת, ינואר 2013, מנה תקן החברה 227 משרות. 80 מהן טרם אוישו. חלק מהמשרות שאינן מאוישות שייכות לתפקידים בכירים בתחומים מקצועיים, ומילוים נדרש לביצוע פעילות הליבה של נת"ע וחיוני לביצוע מקצועי ואיכותי של פרויקט הקו האדום.
סיכום והמלצות
הממצאים בדוח זה מעלים ליקויים משמעותיים הקשורים לבחירתה של נת"ע על ידי מקבלי ההחלטות לבצע את פרויקט הקו האדום, ובהם היעדרה של עבודת מטה יסודית לבדיקת מלוא המשמעויות הנובעות מהבחירה והיערכות לא נאותה דיה של נת"ע לביצוע פרויקט כה מורכב, ובכלל זה: האם נת"ע ערוכה מבחינת הידע והניסיון שברשותה; האם המשאבים הניהוליים לביצוע פרויקט כה מורכב מצויים בידה; האם יש לה כוח אדם מקצועי; האם היא יכולה להיערך לשינוי מהותי שכזה ובזמן קצר; ומה העלות הכלכלית של תהליך זה ביחס לחלופות אפשריות אחרות. כמו כן, לא נבדקו אפשרויות להטיל את ביצוע הפרויקט על גופי ביצוע אחרים המתמחים בפרויקטי תשתית. לפי נתוני ינואר 2013 צפויה חריגה של כ-3.7 מיליארד ש"ח בתקציב, ולפי נתוני מאי 2013 דחייה של שלוש עד חמש שנים במועד הפעלת הקו האדום, וקיימת סבירות גדולה לחריגות נוספות. על משרדי התחבורה והאוצר וכן על החברה לקיים בחינה יסודית כדי לקבוע מועד חזוי מציאותי להפעלת הפרויקט, תוך בחינת השפעתו על עלויות הפרויקט, על העלויות למשק ועל מערך התחבורה הציבורית במטרופולין תל אביב.
פרויקט הקו האדום הוא מן המורכבים בפרויקטי התשתית שבוצעו בישראל והוא כרוך בתקציבי עתק. לנוכח עובדות אלה, על משרדי התחבורה והאוצר לוודא שנת"ע נערכת כנדרש להתמודדות עם הסיכונים בביצוע הפרויקט, כן עליהם לוודא שהיא מתקנת ללא דיחוי את הליקויים שהועלו בדוח זה. עליהם להציג בפני הממשלה את השינויים באומדן עלות הפרויקט ובלוח הזמנים, ולפעול לחתימת הסכם עם נת"ע להבטחת ניהול תקין של החברה, הפרויקט וכספי המדינה. עקב מורכבות הפרויקטים של קווי המתע"ן, מן הראוי שמשרדי התחבורה והאוצר יבחנו בהמשך את יכולתה של נת"ע להקים את יתר קווי המתע"ן.