חברת דואר ישראל בע"מ (להלן - חברת הדואר או החברה) החלה לפעול במרץ 2006 על פי רישיון שקיבלה מכוח חוק הדואר, התשמ"ו-1986 (להלן - חוק הדואר). בחודש זה החלה לפעול גם חברת בנק הדואר בע"מ (להלן גם - בנק הדואר), חברה בת של חברת הדואר, הנמצאת בבעלותה המלאה. על פי נתוני הדוח הכספי של חברת הדואר לשנת 2011 העסיקה החברה כ-6,500 עובדים, מחזור המכירות השנתי שלה עמד על כ-1.8 מיליארד ש"ח והיא הפעילה כ-700 יחידות דואר.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-נובמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את מצבה הכספי של חברת הדואר ואת תפקודם של הגורמים המפקחים עליה. הביקורת נערכה בהנהלת החברה. בדיקות משלימות נעשו במשרד התקשורת, ברשות ההגבלים העסקיים ובמשרד האוצר - באגף התקציבים, באגף החשב הכללי, באגף שכר והסכמי עבודה (להלן - הממונה על השכר), באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון (להלן - אגף שוק ההון), ברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות) וברשות המסים בישראל.
עיקרי הממצאים
בשנת 2006 החליטה הממשלה על הסדרת פעילותה של חברת הדואר . החלטת הממשלה יושמה בחלקה בלבד; את החלק הנוגע למתווה ההפרטה של החברה לא יישמו משרדי האוצר והתקשורת. לפיכך, נמנעה מן החברה האפשרות לגייס הון עצמי לקידום תכניות הפיתוח וההשקעות שלה. הוראות חוק הדואר הנוגעות לשלב השלישי של פתיחת שוק הדואר לתחרות טרם יושמו במלואן. עיכוב קידומה של התחרות בשוק הדואר פגע בתמריץ ההתייעלות הגלום בעצם התחרות הן מההיבט התפעולי של החברה הן מהיבט שיפור איכות השירות ללקוחות שוק זה.
לחברת הדואר אין תכנית אסטרטגית עסקית רב-שנתית. יוצא אפוא שבמשך שנים החברה אינה פועלת לפתח כיווני פעולה לתחומי פעילות שונים, שיפצו על אבדן נתחי השוק של הדואר המסורתי בגלל השינויים הטכנולוגיים ובשל פתיחת שוק הדואר לתחרות.
כדי לשפר את מצבה התזרימי, הנפיקה חברת הדואר במרץ 2010 איגרות חוב בהנפקה פרטית למשקיעים מוסדיים. מאחר שחברת הדואר לא פעלה לרישום איגרות החוב למסחר, היא הפסידה הטבות כספיות מטעם החשב הכללי במשרד האוצר הנאמדות בכ-25 מיליון ש"ח לשנה, שהותנו ברישום האמור.
חברת הדואר פועלת על פי תעריפים שקבעה ועדה ציבורית שהסתמכה על נתונים משנת 2004, אשר הגישה את המלצותיה בספטמבר 2006. מאז חלו שינויים רבים בתחום הדואר ומצבה הכספי של החברה הורע. במחצית הראשונה של 2012 הפסידה החברה כ-32.7 מיליון ש"ח , ונכון ליום 30.6.12 עומד גירעונה בהון החוזר על 386 מיליון ש"ח. רק באוקטובר 2012 הקימו שרי האוצר והתקשורת ועדה ציבורית נוספת לבחינת תעריפי חברת הדואר ותעריפי בנק הדואר, לצורך קביעת תעריפים עדכניים לשירותי הדואר ולשירותי בנק הדואר (להלן-"ועדת התעריפים"). נמצא כי אין בידי משרד התקשורת נתונים עדכניים על שוק הדואר ובכלל זה נתחי השוק במגזרי הפעילות של הדואר הכמותי , למותר לציין כי נתונים אלו לא הועמדו לרשות הוועדה הציבורית.
על פי תחזיות החברה שנבדקו ואושרו על ידי משרד האוצר, ללא יישום מידי של תכנית התייעלות, צפויות יתרות המזומנים של החברה בשנת 2016 לעמוד על יתרה שלילית של 69 מיליון ש"ח. ניתוח תוצאות פעילות החברה בין השנים 2008 ל-2011 מעלה כי מגמת ההתפתחות הרב-שנתית בחברה מצביעה על ירידה מתמשכת ברווחיותה, בנזילותה הכספית, ומכאן ירידה באיתנותה הפיננסית. לנוכח מצבה הכספי של החברה מתעורר חשש כי כבר בשנים הקרובות היא תתקשה לעמוד בתשלומים התקופתיים לפירעון אגרות החוב שהנפיקה, ללא צעדי תיקון נדרשים.
בשנת 2011, למרות מצבה הכספי הבעייתי של החברה, אישר דירקטוריון החברה תוספות שכר בהיקף של כ-150 מיליון ש"ח.
רואי החשבון המבקרים הצביעו בחוות דעתם על חולשות מהותיות בבקרות הפנימיות של שתי החברות לשנים 2010-2011.
ביולי 2012 נכנס לתוקפו תיקון מס' 11 לחוק הדואר, שכלל הפרדה מבנית של הממשל התאגידי בין החברה ובין בנק הדואר. בעקבות תיקון זה קבע משרד התקשורת כי פעילותו של בנק הדואר תורשה רק אם יעמוד לרשותו הון עצמי. טרם נקבע כיצד יועמד לבנק הדואר ההון העצמי. שינויים רגולטוריים ושינויים מבניים הנדרשים לצורך הפיכת בנק הדואר לבנק מסחרי לא בוצעו.
החברה נוהגת להפקיד לתיק השקעות פיננסי, שאינו מהווה "יעודה חשבונאית " ומשמש לכיסוי החבות האקטוארית , את מלוא החבות האקטוארית - בהיקף של כ-1.1 מיליארד ש"ח. רשות החברות לא אכפה על החברה לקיים את הוראותיה לדווח לה בפירוט על סעיפי החישוב האקטוארי והליכי אישורם במוסדות החברה.
רק בספטמבר 2011 החל משרד התקשורת לבחון ולמפות את מערך התמחיר של החברה. בחינה זו מהווה תנאי מקדים להכנת התשתית הכלכלית והעובדתית לצורך עבודתה של ועדת התעריפים. ממצאים ראשוניים של בדיקה זו העלו ליקויים רבים בתמחיר החברה המציבים קשיים של ממש לפני ועדת התעריפים.
סיכום והמלצות
הדוח העלה ליקויים בתפקודה של חברת הדואר ובטיפולם של הגורמים המפקחים עליה. מהותם של ליקויים אלה היא שחברה המעסיקה כ-6,500 עובדים נמצאת במשבר כספי מתמשך עד כדי סכנת קיום ממשית, וזאת אם לא יינקטו צעדי התיקון הנדרשים. מצב זה הוא פועל יוצא של ליקויים בפיתוח העסקי של החברה; לאי-בדיקת הצורך בעדכון שיטת הפיקוח על שוק הדואר בכלל ועל חברת הדואר בפרט; לאי-בדיקת אמינות תמחיר החברה; לאי-מדידת עלויות השירות האוניברסלי מול התועלת לצרכן; ולהיעדר הסכמה בין הגורמים המאסדרים בכל הקשור לתחומי הפעילות הרצויים לשוק הדואר.
על משרדי האוצר והתקשורת, בשיתוף חברת הדואר, לקבוע מתווה פעולה ליישום מלא של החלטת הממשלה בקשר לחברה. במסגרת זו יש לבחון את הצורך בעריכת שינויים מבניים בחברת הדואר בשים לב לניסיון העולמי בתחום, וליצור אופק פעילות חיובי בעבורה.
הנהלת חברת הדואר העלתה מיזמתה לסדר היום הציבורי את מצבה הכספי של החברה, שהזנחת הטיפול בו עלולה להביא את החברה לידי עמידה על עברי פי פחת. למרות זאת, החברה טרם גיבשה, בשיתוף עם הגופים המאסדרים, תכנית הבראה אסטרטגית לטווח הארוך שתכלול מנועי צמיחה אפשריים עבורה.
על כל הגופים המאסדרים - משרד האוצר, משרד התקשורת ובנק ישראל - לדון בהאצת התהליכים המתבקשים לפיתוחו של בנק הדואר, בכפוף לתכנית עסקית המפרטת את התחומים המומלצים לצורך זה. אולי בכך טמון הפוטנציאל לשמירת איתנותה של חברת הדואר. הגופים המאסדרים לא עשו די לפיתוחו של בנק הדואר; פיתוח כאמור עשוי לסייע גם בהפחתת הריכוזיות בתחום הבנקאות הקמעונאית, בייחוד באזורי הפריפריה.
מצב עניינים זה מחייב בחינה מעמיקה של יעילות משטר הרגולציה הנוכחי על החברה. במסגרת בחינה זו מן הראוי לשקול את הצורך בקיום פורום של נציגי הגורמים המאסדרים על חברת הדואר, שיוכל לעסוק, בין היתר, בקביעת כללים בנוגע לשוק הדואר בכלל ולחברת הדואר וחברת בנק הדואר בפרט, כמו בקביעת תעריפים, אמות מידה לשירות, פתיחת השוק לתחרות וכד'.