משרד התיירות (להלן - המשרד) פועל להגדלת היקף תיירות הפנים ותיירות החוץ למדינת ישראל. המשרד מעודד קיום של אירועים בעלי אופי תיירותי באמצעות השתתפות במימון הוצאות שיווקם ופרסומם. "אירוע" מוגדר פעולה מושכת קהל, בעלת פוטנציאל להגברת התיירות ברחבי הארץ, בתחומים כגון תרבות, מוזיקה, אמנות, ספורט עממי, מזון ואירועי דת המשלבים עלייה לרגל לארץ הקודש.
ממרץ 2009 ועד מרץ 2013 כיהן מר סטס מיסז'ניקוב כשר התיירות (להלן - השר או שר התיירות), ומיוני 2009 ועד מאי 2013 כיהן מר נועז בר ניר כמנכ"ל המשרד (להלן - מנכ"ל המשרד). בשנים 2008-2011 הוציא המשרד בפועל כ-7.7 מיליון ש"ח על השתתפות במימון אירועים.
ביולי 2010 החליט המשרד להשתתף במימון פסטיבל סטודנטים בין-לאומי, אשר נמשך שלושה ימים בספטמבר 2010 באילת (להלן - הפסטיבל או פסטיבל הסטודנטים), בחסות התאחדות הסטודנטים בישראל (להלן - ההתאחדות או התאחדות הסטודנטים). באוגוסט 2010 התקשר המשרד בהסכם עם ההתאחדות להפקת הפסטיבל. בפועל הופק הפסטיבל על ידי חברה פרטית (להלן - החברה). השתתפות המשרד במימון הפסטיבל הייתה בסכום של 936,000 ש"ח, שהם 14% מסך התקציב של המשרד לאירועים בשנת 2010 ו-33% מסך המימון בפועל בשנה זו.
פעולות הביקורת
משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אפריל-נובמבר 2011 את סדרי השתתפות משרד התיירות במימון אירועי תיירות בכלל, ואת השתתפותו במימון פסטיבל הסטודנטים בפרט. הביקורת נעשתה במשרד התיירות, ובמסגרתה נבדקו תהליכי קבלת ההחלטות לאישור השתתפות המשרד במימון הפסטיבל והפיקוח והבקרה על השימוש בכספי המשרד. בירורים והשלמות נערכו עם התאחדות הסטודנטים ועם החברה, שאינן גופים מבוקרים.
עיקרי הממצאים
1. השתתפות משרד התיירות באירועים: קיימות שלוש דרכים למימון פעילות גופים חוץ-ממשלתיים . האחת, תקצוב ישיר; השנייה, התקשרות חוזית לפי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים); והשלישית, תמיכה לפי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב).
משנת 2008 משתתף המשרד במימון אירועים באמצעות נוהל "השתתפות באירועים תיירותיים" (להלן - נוהל אירועים). בנוהל נקבע כי המשרד ישתתף באירועים בדרך של מיזם על פי תקנה 3(30) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - תקנות חובת המכרזים), המאפשרת פטור מחובת מכרז, בהתקשרות לביצוע מיזם אשר יפעל ללא כוונת רווח (להלן - תקנת המיזם). ואולם, השתתפות המשרד במימון אירועים היא בעלת מאפיינים של תמיכה לפי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב.
בפועל כינה המשרד את השתתפותו במימון אירועים "מיזם משותף", בהסתמכו על תקנת המיזם. אולם המשרד לא עמד על התנאים הנדרשים לפי תקנת המיזם. כך נולד יצור כלאיים, שאינו תואם את ההסדר החוקי הנדרש.
במהלך פחות משלוש שנים פרסם המשרד לציבור שישה נוהלי אירועים שונים. השינויים התכופים בתנאי הסף ובקריטריונים של נוהל האירועים, בפרק זמן כה קצר, אינם מאפשרים למארגני האירועים תכנון מושכל של פעולותיהם, וכן מקשים על ניצול יעיל ושוויוני של התקציבים המיועדים למימון אירועים.
2. התנהלותו של שר התיירות בקידום פסטיבל הסטודנטים: שר התיירות נפגש פעמיים עם מארגן אירוע הפסטיבל - מנכ"ל החברה - מחוץ למשרד. לאחר מכן קיבל ממנו השר מכתבים, ונראה כי החברה סברה שהמשרד יאשר את השתתפותו במימון הפסטיבל, וזאת עוד קודם שהנהלת המשרד ידעה על הבקשה ודנה בה.
לשר התיירות הייתה היכרות אישית רבת שנים עם המפיקה שהועסקה על ידי החברה, שהפיקה בפועל את הפסטיבל. נוכח זאת וכלל הנסיבות הקשורות להשתתפות המשרד במימון פסטיבל הסטודנטים, המפורטות בדו"ח זה, עולים ספקות בכל הקשור להתנהלותו התקינה של השר.
3. העברת כספים לחברה פרטית: בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש לממשלה) נקבעו כללים שמטרתם למנוע מצבים שבהם ישמש גוף "צינור" להעברת כספי משרד ממשלתי למי שאינו זכאי להם.
התנהלותו העיקרית של המשרד נעשתה מול החברה, ולא מול ההתאחדות, ואף הוצג למשרד שהחברה היא מפיקת הפסטיבל. מחישוב שערך משרד מבקר המדינה עולה כי השתתפות המשרד בסך 936,000 ש"ח היא כ-79% מסך הוצאות ההפקה בפועל שהיו לחברה (1,185,478 ש"ח), אף שהתחייב למימון של עד 49%. עולה אפוא חשש שהמשרד השתמש בהתאחדות באופן מלאכותי לביצוע ההתקשרות וכצינור להעברת כספי המשרד לחברה פרטית, הפועלת למטרת רווח, ולכן לא הייתה זכאית לקבל כספים ישירות מהמשרד.
4. חריגות מנוהל אירועים: הליכי אישור השתתפות משרד התיירות למימון הפסטיבל חרגו מדרך המלך, כלומר מנוהל אירועים, והיו רצופי כשלים:
(א) המשרד קיבל את בקשת החברה כחודשיים לאחר תום המועד האחרון להגשת הבקשות על פי נוהל אירועים ודן בה במועד זה; (ב) דיון הגורמים המקצועיים במשרד בנושא הפסטיבל נעשה בנוכחות התאחדות הסטודנטים והחברה מפיקת האירוע;
(ג) במהלך דיון זה הודיע מנכ"ל המשרד שהמשרד ישתתף בכמיליון ש"ח באירוע, קודם שהגורמים במשרד בחנו את טיב האירוע ועמדו על סיכויי הצלחתו; (ד) המשרד העביר לטובת הפסטיבל 936,000 ש"ח, שלא בהתאם לסכום המרבי שנקבע בנוהל אירועים - 350,000 ש"ח לאירוע; (ה) לא נמצא נימוק ענייני לייחודיות הפסטיבל, המצדיק את החריגות החמורות בהתנהלות המשרד לאישור השתתפותו בפסטיבל.
התוספת התקציבית בסך כמיליון ש"ח, שניתנה ביולי 2010 לתקנה התקציבית, שבאמצעותה מממן המשרד את השתתפותו באירועים, הועברה כמעט במלואה להשתתפות המשרד בפסטיבל. המשרד לא פרסם לציבור את דבר תוספת תקציבית זו, ולא דן באפשרות השתתפותו בפסטיבלים אחרים.
5. כשלים בהתנהלות ועדת המכרזים וּועדת הפטור המשרדיות בהליכי אישור השתתפות המשרד במימון הפסטיבל: לא התקיים הליך לבחינת קיומם של מיזמים כנדרש בתקנה 3ב לתקנות חובת המכרזים; את הפסטיבל הפיקה בפועל חברה פרטית הפועלת למטרת רווח; לא פורסמה הודעה בדבר ההתקשרות כנדרש, והיעדר הפרסום מנע מגופים מתחרים לדעת על קיומה של ההתקשרות, ובכלל זה להשיג על בחירת ההתאחדות להתקשרות או להציע עצמם לביצוע הפסטיבל; ועדת המכרזים המשרדית (להלן - ועדת המכרזים) לא בדקה אם חלקה של ההתאחדות במימון המיזם אינו פחוּת ממחצית עלות ההפקה, ובפועל לא תרמה ההתאחדות מכספה דבר; המשרד לא דרש שההתקשרות של ההתאחדות עם צדדים נוספים תיעשה במכרז; כמו כן, לא נערך הליך לאישור התאחדות הסטודנטים כספק יחיד בהתאם לתקנות חובת מכרזים.
היועץ המשפטי של המשרד הציע לקיים התקשרות על פי תקנת המיזם, בלי שהתקיימו התנאים הנדרשים להתקשרות על פי תקנה זו ועל פי הוראות החשב הכללי.
ועדת המכרזים לא דרשה אסמכתאות לאימות תקציב הפסטיבל שהוצג למשרד ושאושר על ידיה. הוועדה אישרה את ההתקשרות עם ההתאחדות בהתבססה על תקציב של הוצאות והכנסות של החברה, ולא על תקציב ההתאחדות. בתקציב הוצגו הסכומים כעלות, בעוד שהלכה למעשה הם כללו גם העמסת רווח לטובת החברה, על רכיבי הפקת המיזם שהמשרד התחייב לממן.
6. היעדר בקרה והתשלום להתאחדות: מנכ"ל המשרד והחשב חתמו על הסכם עם ההתאחדות בלי לעגן בו דרישה להצגת האסמכתאות המבססות את ההוצאות שהוצאו בגין הפסטיבל, כמקובל באירועים אחרים.
המשרד לא דרש שההתאחדות תגיש דוח סיכום אירוע חתום בידי מנכ"ל ההתאחדות ובידי גזברהּ. המשרד שילם להתאחדות על סמך שלוש חשבוניות מס שהוציאה החברה, ובהן פירוט כללי בלבד של ההוצאות, בלי שבדק את מערכת החשבונות הנוגעת למיזם, ובלי שביקש לקבל דוחות כספיים כקבוע בהסכם. המשרד לא ביקש מההתאחדות את פירוט ההוצאות בפועל לפי סעיפי ההסכם ולא דרש חשבוניות מקור בגין הוצאות הפקת הפסטיבל, כמקובל בהשתתפותו באירועים אחרים.
כספי המשרד ניתנו כתמיכה בסכום כולל ולא תמורת הפעילויות שעליהן הוסכם. הוצאת כספי המשרד נעשתה בלא שאיש מהמשרד הקפיד על הבקרה הנדרשת לנחיצות ההוצאה ולתקינותה.
המשרד לא הבחין בין החברה שהפיקה את הפסטיבל בפועל, לבין ההתאחדות שעמה נחתם ההסכם. לפיכך שילם המשרד להתאחדות תשלומי יתר בסך 477,360 ש"ח.
סיכום והמלצות
בביקורת הועלו ליקויים קשים בהתנהלות משרד התיירות בדבר העברת מימון לגורמים חוץ-ממשלתיים - מארגני אירועים בכלל ומארגני פסטיבל הסטודנטים 2010 בפרט. המשרד חרג מתקנות חובת המכרזים ופעל בניגוד להנחיות היועמ"ש לממשלה ולהוראות החשב הכללי. כמו כן, עולים ספקות בכל הקשור להתנהלותו התקינה של השר.
על המשרד לפעול לכך שהעברת כספים לגופים חוץ-ממשלתיים, במתווה שמאפייניו מתן תמיכות, תיעשה באמצעות נוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה במוסדות ציבור, הכולל מבחני תמיכות, תנאי סף וקריטריונים אובייקטיביים, שוויוניים ומדידים, שיאושרו על ידי היועמ"ש לממשלה ויפורסמו מבעוד מועד לציבור.
על המשרד לפעול בהתאם להנחיות היועמ"ש לממשלה ולהימנע מהעברת כספים לגורם שהוא אינו רשאי להתקשר עמו, ועל כן אינו יכול לפקח על פעילותו ואינו יכול לבקר אותו. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהמשרד השתמש בגוף שהוא רשאי להתקשר עמו כדי להעביר את המימון לגוף, שעמו המשרד אינו רשאי להתקשר.
העברת תשלום למארגני האירועים תיעשה רק אחרי שבהסכמים עמם יעוגנו כל ההתחייבויות הנדרשות מהם ואחרי שהמשרד יבצע בקרות נאותות על עמידה בהתחייבויות הללו.
על המשרד לשקול את האפשרויות המשפטיות העומדות לרשותו להשבת תשלומי היתר ששילם.
על המשרד לקבוע מבעוד מועד תכנית שנתית לחלוקת כספי התקנה בכפוף לקריטריונים ברורים וענייניים.
על ועדת המכרזים לבחון בקשות המונחות לפניה על פי חוק חובת המכרזים ותקנותיו. ליועץ המשפטי ולחַשב שמור מעמד מיוחד בוועדה. תפקיד היועץ המשפטי לשמור על חוקיותו של הליך המכרז ולמנוע החלטה המנוגדת לדין. על החשב להבטיח כי ועדת המכרזים לא תקבל החלטה החורגת מהוראות החשב הכללי.
המשרד הודיע כי בעקבות הביקורת הוא פעל לתיקון רוב הליקויים שהועלו. בין היתר, פועל המשרד, בשיתוף החשב הכללי ומשרד המשפטים לניסוחם ולפרסומם של מבחני תמיכות להשתתפות המשרד באירועים ופסטיבלים החל בשנת 2014. המשרד דורש כי התקשרויות עם צדדים נוספים, כל עוד הן נובעות מן ההתקשרות עם המשרד לפי תקנת המיזם, ייעשו במכרז. כמו כן הנהיג המשרד שינויים באופן הדיווח של מיזמים ודורש אסמכתאות נוספות כתנאי לאישור התשלום. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולות המשרד לתיקון הליקויים הקשים אשר עלו בביקורת.
פסטיבלים ואירועים הם פעילות תיירותית חשובה הן מהבחינה המדינית והן מהבחינה הכלכלית. על משרד התיירות לגבש מדיניות להשתתפותו באירועים, שיעודדו צמיחה בתיירות באזורים השונים כחלק מתכנית הפיתוח התיירותית של מדינת ישראל. עם זאת, העברת כספים על ידי המשרד לגופים חוץ-ממשלתיים צריכה להיעשות במסגרת כל דין ועל פי כללי המינהל התקין.