שירות יעיל של התחבורה הציבורית באוטובוסים (להלן - תח"צ) חיוני למהלך החיים הסדיר במדינה ולתפקודו התקין של המשק. מנקודת ראות ציבורית ראוי להעדיף על פני כלי רכב פרטיים את התח"צ, משום שהיא מביאה לידי הפחתת העומס בכבישים וזיהום האוויר.
בשנת 1999 החליט משרד התחבורה, התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) לבצע ארגון מחדש בתח"צ במטרופולין תל אביב (להלן - הארגון מחדש). לצורך תכנון הארגון מחדש וביצועו הקים המשרד את מינהל תחבורה ציבורית (להלן - מינהל תח"צ) בחברת נתיבי איילון בע"מ (להלן - נת"א), והוא פעל במימונו של משרד התחבורה ובהנחייתו. ב-2007 החליטה הממשלה להטיל על שרי התחבורה והאוצר לבחון את סוגיית הקמתה של רשות ארצית לתח"צ ולהציע דרכי פעולה לשיפורה של התח"צ במרחבים המטרופוליניים בישראל. בינואר 2010 החליט משרד התחבורה כי ביצוע הארגון מחדש יחל ביולי 2010 ויסתיים בינואר 2012.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-נובמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את הארגון מחדש בתח"צ במטרופולין תל אביב. הביקורת נעשתה במשרד התחבורה, במינהל תח"צ שבחברת נת"א, במשרד האוצר, בדן חברה לתחבורה ציבורית בע"מ (להלן - חברת דן), בקואופרטיב אגד, בעיריית תל אביב-יפו, בעיריית רמת גן ובמשטרת ישראל.
עיקרי הממצאים
1. משרד התחבורה הקים בשנת 1999 אגף לתחבורה הציבורית לתכנון הארגון מחדש בתחבורה הציבורית במטרופולין תל אביב בחברת נת"א ולא במשרד התחבורה כפי שקבעה החלטת הממשלה. באותה שנה מסר משרד התחבורה לידי נת"א את עבודת התכנון והיישום של פרויקט הארגון מחדש, אף שלפי מסמכי היסוד של חברת נת"א, ניהול תחבורה ציבורית אינו בתחום פעילותה, ועד 1999 היא לא עסקה בתחום זה. באוקטובר 2011 החליט משרד התחבורה להעביר את נושא תכנון התח"צ לאחריותה של חברה אחרת: נת"ע - נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע"מ.
2. מנתוני מנהל תח"צ עולה כי הוא ידע כבר בשנת 2004 שחלק מציבור הנוסעים ייפגע עקב הארגון מחדש בתח"צ במטרופולין תל אביב. למרות זאת לא הגביל משרד התחבורה את מידת הפגיעה באותם האזורים שבהם צפו מתכנני הארגון מחדש ירידה ברמת השירות.
3. כשנה וחצי לאחר תחילת ביצועה של הפעימה השנייה לא בוצעה בדיקה מקיפה ומעמיקה של העמידה במדדים שנקבעו לבחינת השפעתו של השינוי במערכת קווי האוטובוסים, על פי המתכונת והקריטריונים שהוצגו במרץ 2009.
4. שתי הפעימות הראשונות של הארגון מחדש לא בוצעו לפי לוח הזמנים שנקבע. יתרה מזו, מועד ביצוע הפעימה השלישית עדיין לא נקבע על ידי משרד התחבורה וטרם הוחל בתכנונה.
5. מבדיקת הקווים ששונו בפעימה השנייה עולה כי בגוש המרכזי הורע שירות התח"צ לבתי חולים בגלל ביטול קווים ישירים והצורך לבצע מעברים בין קווים, ונותק הקשר הישיר לחלק מבתי הספר ולמוסדות מרכזיים. ניתוק הקשר הישיר של שכונות ממרכזי הערים וההרעה בשירות למוסדות השונים נבע בחלקו מן העובדה שהעיריות והציבור הרחב לא היו שותפים לתכנון על כל שלביו. חשיפת התכנית לפרטיה לציבור נעשתה רק בסמוך ליישומה, בלא שקוים שימוע לציבור, ולמעשה נמנעה מהציבור האפשרות להגיב בטרם החל ביצוע הארגון מחדש. משרד התחבורה הוציא כ-25 מיליון ש"ח על הסברה בדבר הארגון מחדש, אך היא התגלתה לא אפקטיבית כבר בימיה הראשונים, ואף הופסקה בהוראתו של מנכ"ל המשרד.
6. מסיכום כל השינויים שנעשו לאחר הפעימה השנייה עולה כי במהלך שמונה חודשים עשה משרד התחבורה 48 שינויים ב-59 קווים; חלק מהקווים הוחזרו למסלולם הקודם או שונה מסלולם. מספר קווים שבוטלו הוחזרו למסלולם והוספו קווים חדשים. הסטייה הניכרת מן המודל המתוכנן יש בה כדי להעיד, לדעת משרד מבקר המדינה, על פגם בתהליך התכנון.
7. הביקורת העלתה כי משרד התחבורה עשה תיקונים בקווי אוטובוסים בהם נעשו שינויים בפעימה השניה עקב לחצים של עיריות והצבור, אולם לא עשה תהליך מסודר של הפקת לקחים על תכנון מערכת הקווים.
8. במשרד התחבורה לא נמצאו מסמכים המעידים כי נדונו ונשקלו שיקולי עלות-תועלת - לא לפני שהוחלט על תכנון הפרויקט, לא לפני שהוחלט על ביצועו ולא אחרי ביצוע שתי הפעימות הראשונות. אין נתונים על כדאיות בפועל של שני השלבים שבוצעו עד כה.
9. התוספות להסכמי הסובסידיה בנוגע לארגון מחדש נחתמו עם קואופרטיב אגד ועם חברת דן בדיעבד, יותר משנה וחצי לאחר שהחל ביצוע הארגון מחדש. מהסכמים אלה עולה כי עלויות התחבורה הציבורית במטרופולין תל אביב יגדלו בכ-75 מיליון ש"ח לשנה. במשרדי התחבורה והאוצר לא נמצאו פרוטוקולים של דיונים שהתקיימו ולא תרשומות של סיכומים שהצדדים הגיעו אליהם. כמו כן, לא נמצאו מסמכים שיבססו את חישובי הסכומים שנקבעו בתוספות להסכמי הסובסידיה.
10. מהביקורת עולה כי משרד התחבורה ויתר בהסכמיו עם המפעילים על שיבוץ מיניבוסים בהיקף הנדרש על פי התכנון, אף שהוצאת האוטובוסים משכונות המגורים והחלפתם במיניבוסים, לשם הפחתת הרעש וזיהום האוויר בשכונות מגורים, הייתה אחת מהתועלות של תכנית הארגון מחדש.
11. הפעלת נתיבים לתחבורה ציבורית וביצוע אכיפה ממוקדת בהם הן חיוניות להצלחת הארגון מחדש. משרד התחבורה העביר כספים למשטרה בעבור אכיפה בנושא, אך הוא לא התנה זאת בגיבוש תכנית אכיפה שיאשר ולא בקבלת דיווח שוטף על ביצוע פעולות האכיפה.
12. לביצוע הארגון מחדש לא קדמה הקמת רשות מטרופולינית בעלת סמכויות-על, שבידיה הכלים והידע הדרושים, למרות ההחלטה על הקמתה לפני שנים. רשות מעין זו הייתה עשויה לשפר את התיאום בין הגורמים המעורבים ולמנוע חלק מהליקויים והפגמים בתהליכי הארגון מחדש.
13. התקשרות נת"א עם חברת ייעוץ א' ביוני 2010 לשם ניהול יישומו של פרויקט הארגון מחדש נעשתה שלא בהתאם להוראות תקנות חובת המכרזים. נת"א הגדירה את ההתקשרות התקשרות המשך עם חברת הייעוץ לבדיקת היתכנות ליישום הארגון מחדש בתח"צ, אף שמדובר בהתקשרות מסוג אחר, ולפיכך לא התקיימו הנסיבות המאפשרות התקשרות המשך, דהיינו שמירה על אחידות מטעמי חיסכון ויעילות.
סיכום והמלצות
מהממצאים שהובאו עולים ליקויים רבים בהקמתו של מינהל תח"צ, בביצוע הפעימות של הארגון מחדש בתח"צ במטרופולין תל אביב ובהסכמים שנחתמו עם המפעילים. עלות התכנון עד 2010, הביצוע וההפעלה לשנים 2011-2015 תגיע לכ-500 מליון ש"ח. מנתוני מנהל תח"צ עולה כי הוא ידע כבר בשנת 2004 שחלק מציבור הנוסעים ייפגע פגיעה של ממש עקב הארגון מחדש בתח"צ במטרופולין תל אביב. למרות זאת משרד התחבורה לא הגביל את מידת הפגיעה באותם האזורים שבהם צפו מתכנני הארגון מחדש ירידה ברמת השירות. משרד התחבורה גם לא דאג לקיים הליך מסודר של שיתוף ציבור בתהליך הכנת תכנית הארגון מחדש, ובסופו של דבר נעשו שינויים רבים במהלך יישום התכנית. התנהלות זו יש בה כדי להעיד על פגם בתהליך התכנון.
לדעת משרד מבקר המדינה, כחלק מהלקחים מהארגון מחדש וגם לקראת השינויים הצפויים בתח"צ במטרופולין תל אביב בשנים הקרובות, על משרד התחבורה לפעול בהקדם האפשרי להקמתה של רשות תחבורה מטרופולינית שיהיו שותפים לה כל גורמי התח"צ והרשויות המקומיות במטרופולין תל אביב. כמו כן, על משרד התחבורה להפיק את מלוא הלקחים מהכשלים ביישום שתי הפעימות הראשונות בתכנית הארגון מחדש, לצורך שיפור תהליכי התכנון ולצורך יישומם והטמעתם של שינויים נוספים בתח"צ בגושי הערים הגדולות.