ציבור הצרכנים בישראל, בעיקר צרכנים מקרב האוכלוסיות החלשות, כמו עולים חדשים, קשישים וקטינים, מצויים במקרים רבים בעמדת נחיתות מול בעלי העסקים, בין היתר בשל תחכומם של מוצרים רבים והיעדר מידע מסודר בנוגע להם. לפיכך מקיימת המדינה הסדר חקיקתי לשמירה על זכויות הצרכנים ומערכת אסדרה ממשלתית להטמעת ההוראות של החוקים בנושאי הצרכנות ולאכיפתן.
החקיקה הצרכנית בישראל כוללת כ-20 חוקים, שהעיקרי שבהם הוא חוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981 (להלן - חוק הגנת הצרכן או החוק). החוק מטיל על בעלי העסקים חובות שעיקרן גילוי וסימון, וכן הוא אוסר להטעות את הצרכן ולנצל את מצוקותיו. הממונה על הגנת הצרכן והסחר ההוגן (להלן - הממונה) משמש ראש הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן (להלן - הרשות), שהיא רשות ממשלתית שהוקמה על פי תיקון חוק הגנת הצרכן שנעשה בשנת 2006 ואחראית בין היתר לאכיפת חוקי הצרכנות; המועצה הישראלית לצרכנות (להלן - המועצה) היא חברה ממשלתית, המשמשת ארגון צרכנים; ומשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת) הוא המשרד הממשלתי המופקד על תחום הגנת הצרכן.
פעולות הביקורת
בחודשים ינואר 2011 - נובמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, היבטים מרכזיים הנוגעים לפעולותיהם של המשרדים והגופים הממשלתיים העוסקים בהגנת הצרכן ולסיוע שהם מעניקים לצרכן במימוש זכויותיו. הבדיקה נעשתה במשרד התמ"ת, ברשות, במועצה ובאגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת). בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים ובנציבות שירות המדינה.
עיקרי הממצאים
1. לצרכן הישראלי אין כתובת ברורה להפניית תלונתו או לבירור זכויותיו, מכיוון שיש כמה גופים ממשלתיים המטפלים בפניות הציבור בנושאי צרכנות. הצרכן אינו מודע לתחומי העיסוק של כל אחד מהגופים השונים, ולפיכך אינו יודע לאן להפנות את תלונתו לשם קבלת הטיפול המיטבי בה.
2. בשל עיכובים בעבודתה של נציבות שירות המדינה, וכן בשל סחבת ותפקוד לקוי של ועדות איתור לבחירת הממונה על הגנת הצרכן והסחר ההוגן, מונתה הממונה רק בשנת 2010, כארבע שנים לאחר תיקון החוק, והדבר הביא לעיכוב בהקמת הרשות.
3. עד מועד סיום הביקורת (נובמבר 2012), יותר משש שנים לאחר שנעשה התיקון לחוק, טרם נקבע המבנה הארגוני של הרשות וטרם הושלם איוש התפקידים בה (למעט צוות ההקמה). בדצמבר 2012 הגיעו משרד התמ"ת, אג"ת והרשות לסיכום בין-משרדי ובו הוגדר מבנה ארגוני לרשות ונקבע כי איוש התפקידים בה יתבצע בשתי פעימות עד סוף שנת 2014, ואולם ההסתדרות החדשה וועד העובדים במשרד התמ"ת הביעו התנגדות ליישום הסיכום שהושג. בנוסף, הרשות שביקשה לקבוע בעצמה את מסגרת האכיפה ולשנות את אופן ניהול עבודת חוקרי משרד התמ"ת העוסקים באכיפת החוקים הצרכניים נתקלה בהתנגדות מצד עובדי ומנהלי המחוזות וועדי העובדים.
4. משרד התמ"ת חתם בשנת 2011 עם נציגות עובדי המשרד על הסכם חלוקת סמכויות בתחום הגנת הצרכן, ולפיו בידי הרשות תהיה הסמכות המקצועית ובידי מנהלי המחוזות במשרד התמ"ת תהיה הסמכות המינהלית. ההסכם נחתם, אף שמבקר המדינה עמד בעבר על הבעייתיות שיוצרת חלוקת סמכויות זו. זאת ועוד, אף שתוספת העלות השנתית של ביצוע ההסכם נאמדת בכמיליון ש"ח, הוא לא הביא לתוצאה הרצויה בעבודה המשותפת בין הרשות ובין המחוזות. בשל אי-שיתוף הפעולה בין משרד התמ"ת והרשות טרם הוסדרה העברת כל הסמכויות המצויות בידי המשרד בתחום הגנת הצרכן לידי הרשות, והדבר מותיר את הרשות ללא יכולת לעקוב אחר הפרות של הוראות החוק.
5. בהיעדר כוח אדם בעל רקע מתאים אין ביכולתה של הרשות לבצע חקירות מורכבות, בעיקר בתחום הסחר האלקטרוני. כמו כן, הרשות אינה בודקת חוזים אחידים ואינה מגישה לבית הדין לחוזים אחידים בקשות לביטול התנאים המקפחים הנכללים בהם, אף שיש לה הסמכות לכך על פי חוק החוזים האחידים, התשמ"ג-1982 ובידה מצוי הידע המקצועי בתחום זה.
6. נתוני הביקורת והאכיפה של משרד התמ"ת בתחום הגנת הצרכן לשנים 2010-2012 מלמדים על מיקוד לא יעיל של הפעולות הנעשות בתחומים אלה - יותר ממחצית הביקורות נעשו בגין חשד לעברות קלות שעמן קל לצרכן להתמודד, בגין שיעור גבוה של עברות לא ננקטו שום סנקציות, ואכיפתן של מרב ההפרות הסתכמה בהתראה או בקנס מינהלי.
7. היקף הסיוע שנותנת המדינה לאזרח באמצעות הקרן למימון תובענות ייצוגיות במשרד המשפטים הוא קטן יחסית. הקרן אינה מנצלת את כל המשאבים העומדים לרשותה ואינה מפרסמת את פעילותה בפומבי.
8. בניגוד למטרה שנקבעה בחוק המועצה הישראלית לצרכנות, התשס"ח-2008 (להלן - חוק המועצה), עולה כי עצמאותה התקציבית של המועצה אינה נשמרת, ומרבית תקציבה בנוי על התוספות התקציביות לשנים 2010-2013, שניתנו לה על פי הסכם מסגרת בינה ובין אג"ת ומשרד התמ"ת. בשל שיקולים תקציביים המועצה נמנעת מביצוע חלק מהפעולות שנקבעו בחוק המועצה, ובכלל זה היא ממעטת בהגשת עתירות לבג"ץ ובהגשת תובענות ייצוגיות.
9. הרשות אינה מתאמת את הטיפול בתלונות בנושאי צרכנות עם גופים מאסדרים האחראים לנושאים אלה, וכן אינה עוקבת אחר יישום ההנחיה של משרד המשפטים ולפיה על משרדי הממשלה לתאם את התקנת התקנות שיש להן היבטים צרכניים עם הממונה. נוסף על כך, קיימת כפילות בחלק מהפעולות שמבצעות הרשות והמועצה, לדוגמה בנושאי החינוך וההסברה.
סיכום והמלצות
מדינת ישראל השכילה לחוקק מערכת חוקים ענפה שנועדה להגן על הצרכנים, בעיקר צרכנים מקרב האוכלוסיות החלשות הנמצאים לעתים קרובות בעמדת נחיתות מול בעלי העסקים. ואולם הביקורת העלתה ליקויים של ממש במערכת האסדרה הממשלתית המופקדת על אכיפת החוקים הללו, ובכלל זה היעדר הרתעה מספיקה של בעלי העסקים.
אף שבחוק הגנת הצרכן נקבע לפני יותר משש שנים כי יש להקים את הרשות להגנת הצרכן ולסחר ההוגן ולתת לה את הסמכויות העיקריות לאכוף את החוקים בתחומי הצרכנות, הקמתה של הרשות טרם הושלמה, וחסרים לה המשאבים והסמכויות לביצוע כל תפקידיה כנדרש בחוק.
על משרדי התמ"ת והאוצר לפעול לאלתר להשלמת הקמתה של הרשות ולשיפור תפקודה, על פי הוראות החוק. כמו כן, על שני המשרדים לקבוע את המבנה הארגוני של הרשות, למלא את כוח האדם החסר בה, להעביר את יתרת הסמכויות בענייני הצרכנות ממשרד התמ"ת לרשות ולפעול לביסוס עצמאותה. על שני המשרדים לפעול גם לביסוס מעמדה של המועצה הישראלית לצרכנות, ולקבוע לה בסיס תקציבי שיאפשר לה לפעול באופן עצמאי ובלתי תלוי כנדרש בחוק המועצה.
על הרשות והמועצה לפעול בתיאום ובשיתוף פעולה, כדי למנוע כפילות בעבודתן. כמו כן, עליהן לפעול, בשיתוף משרד התמ"ת, ליצירת כתובת מרכזית אחת לטיפול בפניות של צרכנים.
עולה כי ההגנה על האינטרסים של הצרכנים אינה זוכה לתשומת לב מספיקה מהמשרדים העוסקים בתחום זה. הדבר חמור בעיקר נוכח המבנה הריכוזי בענפים השונים של המשק בישראל, שיש בו כדי להגביר את הבעיות בתחום הגנת הצרכן.