רוב הדירות במאגר הדיור הציבורי הן בבעלות המדינה והן מושכרות במחיר מסובסד. קהל היעד של דירות אלו הוא בדרך כלל אוכלוסייה חלשה המתקשה לעמוד בנטל הכלכלי הכרוך בקניית דירה או בשכירתה בשוק החופשי ועומדת בתנאי זכאות שקבע משרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון או המשרד). הזכאות לדירה בדיור הציבורי נקבעת על פי מצבו הסוציו-אקונומי של המבקש ובכלל זה רמת תפקודו הפיזי ופוטנציאל השתכרותו (להלן - זכאי דיור ציבורי או זכאים). האחריות לדיור הציבורי מוטלת על המשרד ולניהול הדירות אחראיות חברות האכלוס הפועלות מטעמו. על פי נתוני המשרד, כ-2,500 משפחות ויחידים זכאים ממתינים כיום לקבלת דיור ציבורי. רבים מהם ממתינים לדירות שנים רבות, לעתים אף יותר מעשר שנים. מאגר דירות הדיור הציבורי עמד בסוף שנת 2011 על כ-63,500 דירות; מהן כ-2,300 מושכרות לגופים ציבוריים, ובהם רשויות מקומיות, מוסדות לימוד, משרדי ממשלה, עמותות, בתי חולים וקיבוצים עירוניים. דירות אלה משמשות ליעדים ציבוריים (להלן - דירות המושכרות ליעדים ציבוריים או דירות המושכרות שלא למגורי זכאים), בעיקר למגורים של דיירים מטעם הגופים השוכרים, כמו סטודנטים ותלמידי ישיבות, חוסים, מורים חיילים, צוות בית חולים, חברים בקיבוצים עירוניים ובגרעיני התיישבות; מקצתן משמשות משרדים, בתי כנסת ומועדונים.
מדינת ישראל, באמצעות מתן אפשרות לזכאים להתגורר בדיור הציבורי, מגשימה הלכה למעשה את חובתה החוקתית להבטיח את הזכות למינימום של קיום אנושי בכבוד, המצויה בלבה ובגרעינה של הזכות החוקתית לכבוד האדם המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. חוק היסוד אינו קובע אך אידאל יפה או רעיון נשגב, אלא הוא קובע חובה משפטית אופרטיבית שכל רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד ולהגשים. נפסק כי "כבוד האדם בישראל אינו מטאפורה. זו מציאות נורמאטיבית, ממנה מתבקשות מסקנות אופראטיביות". במסגרת זו, בית המשפט העליון פסק כי "מחובת המדינה על פי חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו נגזרת החובה לקיים מערכת שתבטיח 'רשת מגן' למעוטי האמצעים בחברה כדי שמצבם החומרי לא יביאם לכלל מחסור קיומי. במסגרת זו עליה להבטיח... מקום מגורים שבו יוכל לממש את פרטיותו ואת חיי המשפחה שלו ולחסות מפגעי מזג האוויר...". עוד נפסק כי "כבודו של האדם כולל בחובו... הגנה על מינימום הקיום האנושי... אדם המתגורר בחוצות ואין לו דיור, הוא אדם שכבודו כאדם נפגע... אדם הנאלץ לחיות בתנאים חומריים משפילים, הוא אדם שכבודו כאדם נפגע...". אך לאחרונה חזר ופסק בית המשפט העליון, בהרכב מורחב, כי "הזכות למינימום של קיום אנושי בכבוד מצויה בליבו ובגרעינו של כבוד האדם. חיים בחרפת רעב, ללא קורת גג, תוך חיפוש מתמיד מנין יבוא עזרו של אדם, אינם חיים בכבוד. מינימום של קיום בכבוד הוא תנאי לא רק לשמירה ולהגנה על הכבוד האנושי, אלא גם למיצוי יתר זכויות האדם. אין כל פואטיקה בחיים בעוני ובמחסור. ללא תנאים חומריים מינימאליים, אין לאדם יכולת ליצור, לשאוף, לבחור את בחירותיו ולממש את חירויותיו".
הדיור הציבור הוא מרכיב חיוני ומרכזי ב"רשת המגן" שהמדינה פורשת לאוכלוסיות החלשות בחברה. מבקר המדינה שם דגש מיוחד על הצורך להבטיח ולשמור את זכויות האוכלוסיות החלשות בחברה; דוח זה עוסק בחובה לספק את הצרכים הבסיסיים ביותר של הזכאים ומדגיש את חשיבות ההקפדה על כך שזכויותיהם החוקתיות של החלשים בחברה לא ייפגעו.
חברת האכלוס הגדולה ביותר, "עמידר - החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ" (להלן - עמידר), מנהלת כ-83% מהדירות המושכרות שלא למגורי זכאים; "עמיגור - ניהול נכסים בע"מ" (להלן - עמיגור) מנהלת כ-8% מדירות אלה, ואת יתר הדירות מנהלות החברות "פרזות חברה ממשלתית עירונית לשיכון ירושלים בע"מ" (להלן - פרזות), "חלמיש חברה ממשלתית-עירונית לדיור, לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב-יפו בע"מ" (להלן - חלמיש), "שקמונה חברה ממשלתית עירונית לשיקום הדיור בחיפה" (להלן - שקמונה) ו"חלד - חברה ממשלתית עירונית לשיקום דיור ופיתוח בע"מ" (להלן - חלד).
פעולות הביקורת
בחודשים אוגוסט 2011 - דצמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הניהול של השכרת דירות שלא למגורי זכאים ממאגר הדיור הציבורי ואת השימוש הנעשה בהן. הבדיקה נעשתה במשרד הבינוי והשיכון ובחברות האכלוס עמידר, עמיגור, פרזות וחלמיש. בדיקות השלמה נעשו במינהל נכסי הדיור הממשלתי שבמשרד האוצר (להלן - מינהל הדיור).
עיקרי הממצאים
ליקויים בהקצאת דירות של הדיור הציבורי למוסדות וגופים ציבוריים אופן הקצאת הדירות ליעדים ציבוריים מוסדר בנוהל של המשרד - "הקצאת דירות בשכירות ליעדים ציבוריים" שפורסם לראשונה בנובמבר 1988 (להלן - הנוהל). בביקורת עלו חריגות מהותיות מהנוהל. להלן הממצאים:
דירות המושכרות לשימושים שלא הותרו בנוהל: כ-240 דירות מתוך כלל הדירות המשמשות כיום שלא למגורי זכאים הושכרו בניגוד לכללי הנוהל. הדירות הושכרו ליעדים שאינם מוגדרים "יעד ציבורי" והן משמשות למשרדים, למגורים של עובדי רשויות מקומיות ושל עובדים בעסקים פרטיים; דירה אחת אף משמשת דירת נופש של חברת אכלוס. הכול על חשבונם של זכאי דיור ציבורי הממתינים לדיור ציבורי, לעתים שנים ארוכות.
הארכת תקופת השכירות שלא על פי כללי הנוהל: בביקורת נבדקו יותר מ-200 תיקי הקצאה של דירות המושכרות שלא לזכאים, שנמצאו בטיפול חברות האכלוס. יודגש שברוב המקרים מדובר בתקופות שכירות ארוכות מאוד המחייבות את השוכרים להגיש בקשה להארכת השכירות. מהביקורת עלה כי אין המעקב אחר תוקף החוזים מספק ולמשרד אין מנגנון שיטתי המתריע על סיום חוזי השכירות עם הגופים השוכרים. המשרד גם לא דרש מחברות האכלוס לעקוב אחר סיום תקופות השכירות ולא עמד על כך שהארכתן תיעשה רק לאחר שייתן את אישורו לכך.
בפועל ברוב המקרים לא נחתמו חוזי שכירות בני תוקף בין חברות האכלוס לשוכרים. קיומו של חוזה כזה מחויב בשל חובת המשרד לנהל את הרכוש הציבורי שבידיו באופן מיטבי, כנאמן הציבור, ובשל חובתו להקפיד על סדרי מינהל תקין. דיון בבקשה להארכת חוזה שכירות מאפשר לבחון אם עדיין קיים צידוק לכך שדירות הדיור הציבורי יושכרו שלא לזכאים. בהיעדר דיון כזה ובהיעדר אכיפתם של כללי המשרד, השכירות הזמנית הופכת לשכירות מתמשכת ללא כל תנאי וסייג, המאפשרת שימוש בדירות לכל מיני מטרות, זולת מגורי זכאים.
קביעת שכר דירה מדורג (סוציאלי) לשוכרים ציבוריים בניגוד לכללי הנוהל: על פי כללי המשרד, גופים ציבוריים השוכרים דירות דיור ציבורי נדרשים לשלם דמי שכירות לפי תעריף שכר דירה חופשי (להלן - שד"ח), למעט אלה המשתמשים בדירות לצורך מגורי חוסים או כבתי כנסת, ובשל כך הם משלמים שכר דירה הנמוך משד"ח. הביקורת העלתה כי למעלה מ-400 מהדירות שהמשרד משכיר שלא למגורי זכאים מושכרות, בניגוד לנוהלי המשרד, בשכר דירה מופחת הנמוך מתעריף שד"ח, אף שהדירות אינן משמשות למגורי חוסים או כבתי כנסת.
אי-עדכון תעריף שכר דירה: מהביקורת עלה שלמרות הזינוק החד במחירי הדיור, לרבות במחירי השכירות, לא עדכן המשרד במשך שנים את תעריפי השד"ח שקבע השמאי הממשלתי בשנת 2005. להותרת התעריפים על כנם יש ערך כלכלי רב, אולם אי-עדכונם לא נבע ממדיניות שקבע המשרד, ואף לא מהחלטה מושכלת, אלא ממחדל.
אי-תשלום שכר דירה: נמצא שבעבור מאות דירות שהושכרו לגופים ציבוריים לא שולם שכר דירה במשך זמן רב. אחת הסיבות לכך היא מחלוקות של המשרד עם השוכרים הנוגעות לנוסח חוזה השכירות ולגובה שכר הדירה. המשרד לא פעל ליישוב המחלוקות עם שוכרים ציבוריים שאינם עומדים בתנאי השכירות ואף לא וידא שתיגבה התמורה ההולמת בגין השכרת הדירות.
אי-קבלת היתר לשימוש חורג: על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, תכנית מתאר מקומית קובעת מהו ייעודו של כל נכס ברשות המקומית. לייעוד אחר נדרש אישור מיוחד של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה (להלן - הוועדה המקומית). 723 דירות מכלל הדירות המושכרות ליעדים ציבוריים אינן משמשות למגורים, אף שיועדו לכך מלכתחילה. משרד מבקר המדינה בדק כ-70 מתיקי נכסים אלו. התברר כי לאף לא אחד מהנכסים נתנה הוועדה המקומית היתר לשימוש חורג, לכן מדובר בשימוש שאינו בהתאם לדיני התכנון והבנייה. השוכרים, ביניהם רשויות מקומיות, בתי כנסת, קופות חולים, מוסדות חינוך וחברות אכלוס, לא פנו לוועדה המקומית כדי לקבל היתר לשינוי ייעודם של הנכסים ששכרו. יתרה מכך, חברות האכלוס לא עמדו על הצורך להסדיר את השימוש בדירות כדין; המשרד, שהקצה את הדירות שלא למגורים, לא דרש מהשוכרים להציג היתר לשימוש חורג והעלים עין מהעובדה שנעשה בנכסים שימוש שאינו על פי דין.
להלן כמה מקרים הממחישים את הליקויים והחריגות שנמצאו:
דירה שהושכרה לעיריית דימונה בעבור עובד בכיר שלה: משנת 1990 השכירה עמידר לעיריית דימונה, באישורו של המשרד, דירת קרקע בת ארבעה חדרים למגורי עובד בכיר של העירייה - יעד שאינו מותר על פי נוהל המשרד. במהלך השנים האריכה עמידר את תקופת השכירות של הדירה בלי שקיבלה את אישורו של המשרד ובלי שנדרשה לעניין מלאי הדירות בעיר ולשאלה אם יש זכאים שהדירה יכולה להתאים להם. רק בשנת 2010 דרשה עמידר מעיריית דימונה להשיב את הדירה לידיה כדי להקצותה למשפחה שהוכרה זכאית דיור ציבורי. אף על פי כן, לא פינתה העירייה את הנכס אלא בסוף דצמבר 2011, במהלך הביקורת.
דירה שהשכירה עמידר לבית מלון: מפברואר 2005 המשרד משכיר דירה בת ארבעה חדרים לבית מלון במצפה רמון והיא משמשת למגורי עובדיו. בעקבות הביקורת דרשה עמידר מבית המלון להשיב לה את הנכס. אף על פי כן, עד מועד סיום הביקורת לא הושב הנכס למשרד.
דירות המשמשות משרדים ודירה המשמשת דירת נופש לעובדי עמידר: בניגוד לנוהל המשרד, 187 מתוך כלל הדירות המושכרות שלא למגורי זכאים משמשות משרדים. בגופים השוכרים ניתן למצוא רשויות מקומיות, משרדי ממשלה, ישיבות וחברות אכלוס. בין הדירות המשמשות משרדים שש משמשות את משרדי עמידר, דירה נוספת הנמצאת בערד משמשת דירת נופש לעובדי עמידר. רק במהלך הביקורת, ולאחר כארבעים שנה שהדירה משמשת דירת נופש, סיכמו עמידר והמשרד כי הדירה תוחזר במהלך שנת 2013 למאגר הדיור הציבורי.
שתי דירות שהושכרו למועצה המקומית ראש פינה לשימושה של לשכת הרבנות המקומית: משנת 1998 עמידר משכירה למועצה המקומית ראש פינה שתי דירות צמודות קרקע ממאגר הדיור הציבורי. הדירות משמשות את המועצה הדתית כלשכת רבנות מקומית. יודגש כי דירות קרקע יכולות להתאים לזכאים נכים וקיימת מצוקה קשה בזמינותן. בשנת 2006 ביקשה המועצה המקומית להעביר את הדירות לשכירות ישירה על שמה של המועצה הדתית. ועדת ההקצאות במשרד החליטה להמשיך ולהשכיר את הדירות למועצה המקומית למשך חצי שנה נוספת, ובתום התקופה להשכירן לזכאים. עד מועד סיום הביקורת, כשש שנים לאחר שניתן אישור הארכת החוזה לחצי שנה בלבד, הדירות עדיין מושכרות לרשות המקומית והן משמשות את לשכת הרבנות המקומית.
דירות המשמשות בתי כנסת: על פי נהלי המשרד משנת 1988 ומשנת 2003 ניתן להשכיר דירות של הדיור הציבורי להפעלת בתי כנסת. בנוהל מעודכן משנת 2012 נגרעה אפשרות זו. בביקורת עלה כי 233 דירות מגורים של הדיור הציבורי משמשות בתי כנסת. מבדיקת 14 תיקי נכסים המשמשים בתי כנסת עלה כי בכולם לא נמצא חוזה בר-תוקף בשל סירובם של השוכרים לחתום על חוזה שכירות. עוד עלה כי רוב בתי הכנסת מאחרים בתשלומי שכר הדירה או שאין הם משלמים כלל. בשנת 2012 עמדו החובות המצטברים שלהם על יותר מ-10 מיליון ש"ח; המשרד וחברות האכלוס לא נקטו צעדים נחרצים לגבייתם, למעט משלוח דרישות תשלום לשוכרים כדי שיסלקו את חובותיהם.
דירות המושכרות לצורכי חינוך ולגורמים התומכים בקהילה
685 מהדירות המושכרות לגופים ציבוריים משמשות למגורים של תלמידי תיכון, של סטודנטים, של תלמידים בישיבות הסדר, בישיבות תיכוניות ובאולפנות ושל אברכים בישיבות.
השכרת דירות למגורי סטודנטים התורמים לקהילה: חלק מהדירות המשמשות למגורי תלמידים מוקצות להם בתמורה לתרומתם לקהילה; למשל, 114 דירות מוקצות לסטודנטים מתוקף החלטת ממשלה. לעומת זאת, לומדים אחרים, כמו תלמידי ישיבות, מקבלים את הדירות בלי שיידרשו לתרומה קהילתית כלשהי.
השכרת דירות לקיבוץ ראשית בירושלים: על פי נוהל שקבע המשרד בשנת 2003, ניתן להשכיר דירות דיור ציבורי לקיבוצים עירוניים לצורך השתלבותם במרקם החיים בשכונה או בעיר ולקיחת חלק פעיל ביחד עם התושבים ועם הגורמים המקצועיים בתהליכי השיקום של המקום.
122 דירות מושכרות לקיבוצים עירוניים התומכים בקהילה. 48 מהן, המצויות בשכונת קריית מנחם בירושלים, מושכרות לקיבוץ ראשית (להלן - הקיבוץ). בסוף שנות השמונים של המאה העשרים התאפיין המתחם שהקיבוץ שוכן בו באוכלוסייה במעמד סוציו-אקונומי נמוך ובדימוי חברתי שלילי. מצבן הפיזי של הדירות היה בכי רע וכמעט שלא היה להן ביקוש בקרב זכאי הדיור הציבורי. משנת 1989, עוד לפני שהדבר הותר בנוהל מ-2003, החל המשרד להקצות לקיבוץ דירות למגורי חבריו. בדיקת סדרי הניהול של הקצאת הדירות לקיבוץ והפיקוח על השימוש בהן העלתה את הממצאים האלה:
הקצאת דירות למי שאינם חברי הקיבוץ ואינם מועמדים לחברות בו: על אף ההגבלה בחוזי השכירות שנחתמו עם הקיבוץ, ולפיה יתגוררו בדירות רק חברי הקיבוץ או כאלה המועמדים לחברות בו, ב-32 מהדירות התגוררו במועד סיום הביקורת גורמים פרטיים, המכונים "פעילים חברתיים", שהקיבוץ השכיר להם את הדירות ששכר מהמשרד.
עד סוף שנת 2009 לא עקבו המשרד וחברות האכלוס עמידר ופרזות המנהלות את הדירות מיהם דיירי המתחם, וממילא לא ידעו שברוב הדירות מתגוררים גורמים פרטיים שאינם חברי קיבוץ או מועמדים לחברות בו, ולכן אין הם זכאים לגור בהן.
תשלומי שכר דירה: נכון למועד סיום הביקורת, הקיבוץ משלם שכר דירה סוציאלי בעבור 26 דירות ושד"ח בעבור 22 הדירות האחרות. ב-16 מהדירות שבעבורן הקיבוץ משלם שכר דירה סוציאלי מתגוררים חברי קיבוץ, וביתר הדירות מתגוררים גורמים פרטיים. יוצא אפוא שדיירים שאינם זכאי דיור ציבורי זוכים ללא כל הצדקה בהטבה כלכלית משמעותית.
מעקב אחר הפעילות החברתית של הקיבוץ: עד 2009 לא העביר הקיבוץ תכנית פעילות שנתית המפרטת את פעולתו למען הקהילה, כפי שנדרש ממנו. רק בשנת 2009 החל הקיבוץ להמציא תכניות כאלו למשרד ולחברות האכלוס. בחינת התכניות העלתה שהן מציינות באופן כללי את הפעילויות החברתיות של הדיירים התורמים בקהילה, אך אין הן מפרטות את התשומות והתפוקות הנוגעות לכל פעילות ופעילות. אגף שיקום שכונות חברתי במשרד האמור לקבל דיווחים תקופתיים מהקיבוץ, לא דרש ממנו להגיש תכנית עבודה מפורטת יותר ולדווח על ביצועה. האגף גם לא קבע יעדים ומדדים שעל הקיבוץ לעמוד בהם ולא היה מעורב כלל בפעילותו של הקיבוץ בקהילה.
הקניית מעמד זכאי לחברי הקיבוץ: לפי תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, ולפי כללי המשרד ניתן למכור את הדירות בפטור ממכרז רק לזכאים שהוכרו ככאלה לפי הקריטריונים של המשרד. גופים ציבוריים ועמותות השוכרים דירות ממאגר הדיור הציבורי אינם מוכרים כזכאים, לכן אין באפשרותם לרכוש את הדירה ישירות מהמשרד אלא באמצעות מכרז הפתוח לציבור. במהלך השנים קיים המשרד מבצעי מכר של דירות ממאגר הדיור הציבורי לדייריהן הזכאים בהנחות משמעותיות ובפטור ממכרז. גם הקיבוץ ביקש לרכוש, את הדירות שחבריו מתגוררים בהן, אך המשרד לא נענה לבקשה כי הקיבוץ לא נמנה עם זכאי הדיור הציבורי.
כדי לפתוח פתח לחברי הקיבוץ לרכוש את הדירות באותם התנאים של זכאי הדיור ציבורי אישר המשרד להמיר את חוזי השכירות שהקיבוץ היה חתום עליהם לחוזי שכירות אישיים על שם חברי הקיבוץ. את האישור נתן המשרד בניגוד לקריטריון שהוא בעצמו קבע, ולפיו יוכר כזכאי רק אדם המקבל הבטחת הכנסה. מדובר באישור חריג הנוגד את נוהלי המשרד; בהתנהלותו זו עולה החשש שהמשרד ביקש לפתוח פתח לחברי הקיבוצים לרכוש את הדירות בלי שעמדו בקריטריונים, והכול על חשבון זכאי הדיור הציבורי בעיר.
העברת דירות ממאגר הדיור הציבורי במתחם נווה כנרת למינהל הדיור משנת 1978 המשרד משכיר 120 דירות ממאגר הדיור הציבורי במתחם נווה כנרת שבטבריה למינהל הדיור לצורך מגורי חוסים של משרד הרווחה. שכר הדירה בגין דירות למגורי חוסים הוא שכר דירה סוציאלי; על אף הנחייתו של המשרד משנת 2005 כי יש לעדכנו אחת לשנה ולהעלותו ב-50 ש"ח, סירב מינהל הדיור לשלם שכר דירה סוציאלי מעודכן. יתרה מכך, בתקופה מסוימת הוא החליט באופן חד-צדדי להפסיק לשלם את שכר הדירה בגין הדירות שהוא שוכר. במהלך הביקורת עמד שכר הדירה על 325 ש"ח לחודש.
ביולי 2012 גיבשו נציגיהם של המשרד, של החשב הכללי במשרד האוצר ושל מינהל הדיור עסקה להעברת הדירות האמורות לניהולו של מינהל הדיור. על פי העסקה ישלם מינהל הדיור למשרד 2 מיליון ש"ח בעבור הדירות ויסדיר את החוב בגין ההיטלים הרובצים על הנכסים, שלטענת עיריית טבריה הסתכם בשנת 2010 ב-17 מיליון ש"ח.
בביקורת עלה שמנכ"ל המשרד לא היה מעורב בעסקה והיא אף לא הובאה לידיעתו ולאישורו. ממסמכי המשרד עלה כי המשרד לא קיים עבודת מטה מסודרת לבחינת מכלול ההיבטים הנוגעים לעסקה, לרבות האופן להערכת שווי הנכסים, כדאיותה הכלכלית של העסקה ושאלת היקף ההיטלים שעל המשרד לשאת בהם. עוד עלה כי למשרד אין נוהל או כללים מוסדרים כתובים בנוגע לניהול תהליך למכירת נכסים של הדיור הציבורי למי שאינו מוגדר זכאי דיור ציבורי, והתהליך מתבצע על פי נוהג שבעל פה.
צעדים שנקטו המשרד וחברות האכלוס להחזרת דירות
תוקף חוזי השכירות שנחתמו עם הגופים הציבוריים ששכרו דירות ממאגר הדיור הציבורי הוא לשנה אחת בלבד (עם אופציה להארכה).
כשהמשרד וחברות האכלוס דרשו את השבת הדירות למאגר הדיור הציבורי, דרישתם לרוב לא נענתה על ידי השוכרים, והם סירבו לפנות את הדירות. המשרד וחברות האכלוס לא פעלו בנחישות נגד השוכרים הסרבנים; המשרד לא ביצע בירור מוקדם עם הנהלות הרשויות המקומיות ועם משרדי הממשלה, לרבות עם שר הפנים הממונה על השלטון המקומי, כפי שנדרש בהנחייתו של היועץ המשפטי לממשלה, והוא נמנע מלנקוט צעדים משפטיים נגדם. בשנים 2009-2012 הושבו רק כמאה דירות למאגר הדיור הציבורי.
תופעת סירוב השוכרים לפנות את הדירות בולטת בייחוד בערים מרכזיות באזורי ביקוש, שם תור הממתינים לדירות ממאגר הדיור הציבורי ארוך מאוד. למשל, במועד סיום הביקורת המתינו בירושלים יותר מ-170 משפחות ובודדים זכאים, ובה בשעה 11 דירות ממאגר הדיור הציבורי שימשו ליעדים ציבוריים שמתפקידה של הרשות המקומית לספקם - כמו בתי כנסת, מועדוני פנאי לגיל השלישי, טיפת חלב, גן ילדים ומשרד ייעוץ תעסוקתי לאזרח. למרות בקשותיהם החוזרות ונשנות של המשרד ועמידר לאורך שנים רבות לפנות את הדירות, עיריית ירושלים עומדת בסירובה וממשיכה להחזיק בדירות. בתל אביב-יפו המתינו במועד סיום הביקורת יותר מ-200 זכאים לקבלת דיור ציבורי, בשעה ש-17 דירות ממאגר הדיור הציבורי הושכרו לצורכי שירותי העיר והקהילה, כמו מועדוניות נוער, מרכזי גמילה מסמים, שירות פסיכולוגי, מגורי חיילים, שיטור קהילתי וספרייה עירונית. למרות בקשות חוזרות ונשנות לפינוי הדירות סירבה עיריית תל אביב-יפו לפנותן בטענה שהיא זקוקה להן לצורך פעילותה בקהילה.
סיכום והמלצות
הדיור הציבורי הוא מרכיב חיוני ומרכזי ב"רשת המגן" שהמדינה פורשת לאוכלוסייה החלשה בחברה, אוכלוסייה אשר מבקר המדינה שם דגש מיוחד על החובה להבטיח ולשמור את זכויותיה; הליקויים החמורים שעלו בביקורת אך מדגישים את חשיבות ההקפדה על כך שזכויותיהם החוקתיות של החלשים בחברה לא ייפגעו.
על פי נתוני משרד השיכון, כ-2,500 משפחות ויחידים שהוגדרו כזכאים ממתינים כיום לדיור ציבורי. רבים מהם כבר ממתינים שנים רבות למימוש זכאותם. מחירי הדיור שנסקו בשנים האחרונות והעובדה שמדובר באוכלוסייה קשת יום המשתייכת לשכבות הסוציו-אוקונומיות הנמוכות רק מעצימים את קשיי ההתמודדות שלה בחיי היום-יום, ובייחוד את התמודדותה עם נטל ההוצאות לדיור. המדינה, באמצעות מתן אפשרות לזכאים להתגורר בדיור הציבורי, מגשימה הלכה למעשה את חובתה החוקתית להבטיח את הזכות למינימום של קיום אנושי בכבוד, המצויה בלבה ובגרעינה של הזכות החוקתית לכבוד האדם המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
כ-2,300 דירות מתוך כ-63,500 הדירות במאגר הדיור הציבורי אינן מושכרות לזכאי דיור ציבורי אלא לגופים ציבוריים, כמו רשויות מקומיות, משרדי ממשלה, מוסדות לימוד, עמותות ואגודות וקיבוצים עירוניים, המשתמשים בהם ליעדים ציבוריים. רוב הדירות יכולות לשמש למגורי זכאים, אך משמשות בפועל למגורים של דיירים מטעם השוכרים, שאינם מוכרים כזכאים - סטודנטים, אברכים, חוסים של משרד הרווחה ומורים חיילים. הדירות האחרות משמשות לצרכים קהילתיים כמו בתי כנסת, גני ילדים, מועדונים וישיבות. יתרה מכך, 240 דירות (כ-10%) מושכרות לשימושים החורגים מנוהלי המשרד למשל מגורי עובדי בית מלון ולשימושים שאינם מוגדרים "יעדים ציבוריים" למשל משרדים. מדובר בחריגה מהותית של המשרד ושל חברות האכלוס, שהתירו במשך שנים ארוכות את השכרתן של הדירות בניגוד לכללים.
בנוגע למשרד ולחברות האכלוס עלו בביקורת ליקויים חמורים הנוגעים לסדרי הניהול של השכרת דירות ממאגר הדיור הציבורי לשוכרים שאינם זכאים ולהיעדר הנחישות שלהם בעניין פינוי סרבנים שנדרשו לפנות את הדירות אף שהדירות נדרשות לטובת זכאי דיור ציבורי. ליקויים אלה מלמדים על פיקוח שאין בו די על השימושים הנעשים בנכסי המדינה שבאחריותו של משרד השיכון. בהתנהלותו זו הפר המשרד את חובתו לשמירת נכסים אלו ולניתובם לזכאי דיור ציבורי, כנאמן הציבור. בכך, הוא פוגע באוכלוסייה החלשה הנזקקת לסעדו ובאמון הציבור במוסדות השלטון וכן נפגעת החובה החוקתית להבטיח את הזכות למינימום של קיום אנושי בכבוד.
בחלק מהדירות אמנם נעשה שימוש חשוב אם לצורכי הקהילה אם לצורכי אוכלוסיות מיוחדות, אך הוא נעשה על חשבון זכאי הדיור הציבורי. יוצא אפוא שהמשרד חרג מתפקידו המובהק כגוף שהוסמך לתת מענה למצוקת הדיור של זכאים; אגב כך, הוא מסבסד גופי שלטון, כמו רשויות מקומיות ומשרדי ממשלה, וגם גורמים פרטיים בניגוד לכללים שהוא בעצמו קבע. ראוי לציין כי המשרד החמיר את כלליו בשנת 2012 וצמצם באופן מהותי את האפשרות להקצות דיור ציבורי ליעדים ציבוריים. בעקבות הצמצום האמור ניתנת עדיפות כיום, בראש וראשונה, לזכאי הדיור הציבורי.
לנוכח המחסור החמור בדירות במאגר הדיור הציבורי, על הגופים המעורבים - משרד השיכון, הרשויות המקומיות ואחרים - לפעול למציאת פתרון חלופי לבעיית אוכלוסיית הזכאים וליישומו. חיוני ביותר שהמשרד יבחן מחדש את מכלול ההקצאות שנעשו בעבר בעבור שוכרים שאינם זכאים, יאתר את ההקצאות שאינן עומדות בכללים העדכניים שקבע וישיב את הדירות למאגר הדיור הציבורי. על הגופים האמורים לעיל להביא בחשבון את חובתה החוקתית של המדינה מכוח חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו לפרוס "רשת מגן" למעוטי האמצעים בחברה; מתן דיור ציבורי לזכאים הוא מרכיב חיוני ומרכזי בקיומה של "רשת המגן" זו.
על המשרד לעדכן לאלתר את תעריפי שכר הדירה שהוא גובה מהגופים הציבוריים לפי שומה מעודכנת של ערך הנכסים ולהקפיד לעשות כן מדי פעם בפעם. כמו כן, עליו לבחון אם נכון וראוי להמשיך ולהשכיר נכסים בשכר דירה סוציאלי, הנמוך בשיעור ניכר מערכו הריאלי בשוק, למי שאינו זכאי דיור ציבורי. שכר דירה שאינו משקף את ערכו הריאלי של הנכס הוא הטבה כלכלית משמעותית שאינה נובעת ממדיניות שקבע המשרד, אף לא מהחלטה מושכלת, אלא ממחדל של אי-עדכון גובה השד"ח.
הקצאת דירות לגורמים פרטיים שאינם מוגדרים זכאי דיור ציבורי, מתוך כוונה לאפשר להם לרכוש אותן, היא החלטה עקרונית בעלת ערך כלכלי רב ולה השלכות חברתיות וכלכליות מהותיות. לכן, ראוי שתוכרע בדרג הממשלתי שיבחן את כל השיקולים וההשלכות הכרוכים בקבלת החלטה כזאת.
משנת 2010 ובמהלך הביקורת החל אמנם המשרד לנקוט פעולות להשבת דירות למאגר הדיור הציבורי, אך הצלחתו הייתה דלה - הוא השיב כמאה דירות בלבד. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב פעולות אלו ומצפה כי המשרד יתמיד ויפעל ביעילות ובהקדם לתיקון יתר הליקויים.