הבטחת אספקת גז טבעי

​הגז הטבעי (להלן גם - הגז) משמש מקור אנרגיה למשק הישראלי החל מ-2004.

ב-2009 התגלו במים הכלכליים של מדינת ישראל מאגרים גדולים של גז טבעי העשויים לספק ביטחון אנרגטי לעשרות שנים. בשל יתרונותיו הסביבתיים של הגז הטבעי, מחירו הנמוך יחסית ויעילותו הרבה, משקי החשמל והתעשייה בישראל נמצאים בעיצומו של תהליך שבו מערכי הייצור שלהם מוסבים לשימוש בגז טבעי. משרד האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה) הוא האחראי המרכזי מטעם הממשלה ליישום המדיניות בתחום האנרגיה, ובכלל זה פיתוח משק הגז הטבעי. אולם הוא אינו האחראי הבלעדי. יש גופים ממשלתיים נוספים האחראים לקביעת מדיניות בנושאים הקשורים למשק הגז.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אפריל-דצמבר 2012 את נושא הבטחת אספקת הגז הטבעי למדינת ישראל. בביקורת נבדקו פעולותיהם של משרד האנרגיה, רשות הגז הטבעי (להלן - רשות הגז), משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת), משרד האוצר, משרד הפנים, המשרד להגנת הסביבה וחברת נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ (להלן - נתג"ז). כן נעשו בדיקות השלמה במשרד ראש הממשלה, במשרד החוץ, ברשות ההגבלים העסקיים, בחברת החשמל לישראל, בחברת נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ, באיגוד ערים אזור באר-שבע (שירותי כבאות), במועצה המקומית זיכרון יעקב ובמועצה האזורית חוף הכרמל.

עיקרי הממצאים

1. במהלך תקופת הרישיון (שלוש עד עשר שנים) והחזקה (30-50 שנה) בעל הרישיון או החזקה אינו נדרש להגיש דוחות כספיים או דוחות פיננסיים אחרים

לממונה על ענייני נפט במשרד האנרגיה. הממונה אינו עוקב אחר מצבו הפיננסי של בעל הרישיון באורח שוטף, אלא רק אם עולה חשש לבעיה הנוגעת לאיתנותו הפיננסית.

2. בדצמבר 2012 (להלן - מועד סיום הביקורת), כ-14 שנים לאחר גילוי תגלית הגז הראשונה במים הכלכליים של מדינת ישראל, טרם הוסדרה בחקיקה קבלת האישורים מהמאסדרים (רגולטורים) השונים לצורך חיפוש והפקה של גז בים. זאת ועוד, אין מאסדר אחד שמרכז את הטיפול באישורים השונים הנדרשים לצורך הגשת הבקשה לחיפוש והפקה.

3. אף שמאגר הגז הראשון התגלה ב-1999, רק בשנים 2009-2012 החלו המשרדים הנוגעים בדבר לפעול ביתר שאת להסדרת הסוגיות השונות במשק הגז, ואולם עד מועד סיום הביקורת לא הוסדרו במלואן סוגיות אלה.

4. הכנת תכניות מתאר ארציות (להלן - תמ"אות) על ידי יזם פרטי מעלה סוגיות שונות, במיוחד באשר לדרכי ההתמודדות עם מצבים שבהם האינטרסים של היזם אינם חופפים את האינטרסים הציבוריים הנוגעים בדבר. מן הראוי שמשרד הפנים יבחן את הנושא ויגבש הנחיות מתאימות, שיוחלו במקרים שבהם יוחלט כי יזם פרטי יכין תמ"א, לרבות אמות מידה למקרים אלה.

5. השינוי במטרתו של המכרז לתכנון וייעוץ תכנוני בנושא מתקנים לקבלת גז טבעי גולמי לא בא לידי ביטוי בדחיית לוח הזמנים שנקבע במכרז, וככל הנראה הפרויקט לא יעמוד גם בלוח הזמנים שנקבע בהחלטת המועצה הארצית לתכנון ובנייה (להלן - המועצה הארצית) ממאי 2012 ובהחלטת הממשלה מיוני 2012.

6. רק בנובמבר 2011 אישר המשרד להגנת הסביבה להפעיל מערכי ייצור חשמל בדלקי גיבוי לגז טבעי, וזאת על אף היעדר מגוון ספקים המספקים גז באופן רציף ואמין למשק, אזהרות משרד האנרגיה בנוגע להפקה מוגברת ממאגר "מארי B" המתכלה והצורך בשימור עתודות גז לתקופות שבהן תהיה צריכת החשמל גבוהה.

7. גם לאחר הקמת מדחסים בתחנת הקבלה הדרומית, הצפויה להסתיים ב-2015, והסדרת השימוש בקיבולת צינור הגז מאסדת "תמר" ועד לתחנת הקבלה, ייוותר בשנים הבאות פער בין הביקוש לגז ובין ההיצע שלו. הפיכתו של "מארי B" למאגר אחסון צפויה לצמצם ואף לפתור את בעיית המחסור בגז. ואולם ההליכים לגיבוש אמות המידה להפיכת המאגר למאגר אחסון ולהסדרת המסגרת החוקית למתן רישיון אחסון, לרבות משך הזמן הדרוש למילוי המאגר בגז וביצוע שינוי התשתית הדרושה במאגר, צפויים להימשך מספר שנים, מעבר לשנת 2015 בה עלול להתחיל מחסור בגז.

8. ביולי 2010 החליטה המועצה הארצית כי המדינה היא שתכין את תמ"א 37/ח ולא היזם הפרטי. החלטת המועצה ויישום הפיתרון החלופי שאושר בעקבותיה - חיבור מאגר "תמר" לתחנת קבלת הגז הדרומית - גרמו לכך שבמועד סיום הביקורת משק הגז כולו נשען על תחנת קבלה פעילה יחידה. לאחר מועד סיום הביקורת, בסוף מרץ 2012, החל המשק בתהליך של יציאה ממשבר הגז עם חיבורו של המצוף הימי והזרמת גז ממאגר "תמר".

9. ניסיונות שעשתה ממשלת ישראל לנהל משא ומתן עם ספקי גז זרים כדי לגוון את מקורות הגז, להגביר את התחרות בין הספקים ולשפר את אמינות האספקה, לא צלחו משיקולים כלכליים בלבד. בד בבד עם אי הצלחה במשא ומתן עם חברה זרה שתפתח את מאגר "עזה מארין", הוקפא ב-2008 המשא ומתן שנוהל עם ממשלת טורקיה ועם חברת גז רוסית בקשר לאספקת גז בצנרת תת-ימית, עקב אי-כדאיות כלכלית. עקב כך נותר המשק הישראלי תלוי במספר מצומצם של ספקים.

10. הערכת כמויות הגז והערכת צריכת הגז העתידית במשק הישראלי הן בסיס המחלוקת בין משרד האנרגיה למשרד להגנת הסביבה בשאלת ייצוא הגז ובשאלת אימוץ ויישום מסקנות ועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי (ועדת צמח).

11. לרשויות מקומיות רבות אין מידע באשר לכל התשתיות באזור השיפוט שלהן (כבישים, צינורות מים, קווי חשמל, קווי טלפון, צינורות נפט ועוד). יש רשויות מקומיות המחזיקות במידע תשתיתי שאינו מעודכן. ברשותו של כל גוף תשתית יש מידע של התשתית שרק הוא אחראי להם. הדבר הקשה על בעלי רישיונות חלוקת גז בגיבוש הצעותיהם למכרזים להקמה ולהפעלה של רשת החלוקה וגזל מהם זמן רב.

12. פריסת רשת החלוקה באזור המרכז ובכמה מקטעים באזור הנגב אינה מתקדמת על פי לוח הזמנים, וזאת מטעמים שונים. אחד הטעמים הוא עיכובים בהקמת מתקני ה- PRMS שהוא מרכיב הכרחי בהשלמתה של הרשת.

13. קיימת חפיפה בין תחום הפעילות של נתג"ז (כשהיא מספקת גז בלחץ נמוך או בכמות נמוכה מסף הצריכה המזערי שנקבע) ובין תחום הפעילות של בעלי רישיונות החלוקה. חפיפה זו אינה עולה בקנה אחד עם מתן רישיון הולכה בלעדי לנתג"ז ועם חלוקת המדינה לשישה אזורי רישיונות חלוקה בלעדיים לכל בעל רישיון. החפיפה עלולה להוביל לזליגה של פעילות נתג"ז לתחום הפעילות של בעלי רישיונות החלוקה ובכך לפגוע בהם ובביסוסם כספקי גז בלחץ נמוך וכן לייקר את מחיר הגז לצרכנים.

14. על פי הוראת מנכ"ל משרד התמ"ת מדצמבר 2010, יינתן סיוע בסכום של 250,000 ש"ח לכל חברה המעוניינת להתחבר לרשת החלוקה. במאי וביוני 2012 אושר סיוע לארבע חברות, אך הכספים הועברו אליהן רק במרץ 2013.

סיכום והמלצות

הימצאותה של כמות גדולה של גז טבעי במים הכלכליים של המדינה צפויה להעניק לה עצמאות אנרגטית ויתרונות כלכליים, סביבתיים ומדיניים. כדי להבטיח שימוש יעיל במשאבי הגז וניהול מאוזן שלהם, נדרשים המשרדים הנוגעים בדבר לגבש מדיניות מתואמת וארוכת טווח להקצאה הוגנת של המשאב לטובת הכלל, לשם המשך פיתוח משק הגז ולהבטחת אספקת הגז גם לדורות הבאים.

כדי להבטיח אספקה סדירה של גז למשק, על הממשלה לפעול בנחישות לגיוון מקורות אספקת הגז והאנרגיה בכלל, להגברת התחרות בין הספקים ולהמשך הקמת תשתיות מתאימות. אם ספק גז ינצל לרעה את כוחו המונופוליסטי - עליה להפעיל את הסמכויות הקבועות בחוק ואף לבחון התערבות בקביעת מחיר הגז. על הממשלה לבחון דרכים נוספות על אלה הקיימות לעידוד צרכנים לשימוש בגז טבעי כגון הגברת המודעות הציבורית לנושא וחיזוק ההסדרה הקשורה לשימוש בגז.

על אף הישגי משרד האנרגיה בפיתוח משק הגז ובניהול פרויקטים רחבי היקף בפרקי זמן קצרים - כגון הקמת מצוף ימי לאספקת גז טבעי נוזלי, התממשות סיכונים ונקיטת צעדים חלקיים וקצרי טווח על ידי משרדי הממשלה הנוגעים בדבר גרמו למחסור בגז. משרד מבקר המדינה מצא כי במועד סיום הביקורת היה ספק גז יחיד למשק, שיכולת האספקה שלו אינה גדולה ואינה רציפה; צינור גז יחיד שקיבולתו מוגבלת המוביל גז מהמאגרים לחוף; תחנת קבלת גז פעילה יחידה; ופריסה חלקית בלבד של תשתיות הגז. לאחר מועד סיום הביקורת החל המשק בתהליך של יציאה ממשבר הגז עם חיבורו של המצוף הימי והזרמת גז ממאגר "תמר".