גז פחמימני מעובה (להלן - גפ"ם או הגז) מופק מנפט גולמי, והוא משמש לבישול ולחימום וכחומר גלם בתעשייה. משק הגפ"ם בישראל הוא ארצי וכולל מערכות ייצור, אחסון, מילוי, שינוע וחלוקה לצרכני הגז (להלן - מערך הגפ"ם) באמצעות ספקי הגז או חברות הגז (להלן - ספקי הגז) ולבעלי רישיונות לעסוק בגפ"ם. הגפ"ם מגיע לצרכני הקצה במכלי גז מיטלטלים ("בלוני גז") או בצנרת או במכליות כביש. מנתוני משרד האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה או המשרד) עולה כי בסוף 2012 היו במדינת ישראל כשני מיליון צרכני גז וכ-34 ספקי גז בעלי רישיון.
שימוש לא מבוקר במתקני גז, שימוש במתקנים לא חוקיים או פגיעות בקווי גז גורמים לדליפות גז, לפיצוצים, לדלקות, לחנק ולהרעלות גז, לעתים עד כדי מוות (להלן - אירועי גפ"ם). מנתוני הרשות הארצית לכבאות והצלה שבמשרד לביטחון הפנים מספטמבר 2012 ומתשובותיה למשרד מבקר המדינה מפברואר ואפריל 2013 עולה כי בשנים 2009-2012 אירעו כ-8,785 אירועי גפ"ם; חלקם גרמו לפגיעות גוף עד כדי מוות ולנזקי רכוש. בשנת 2012 לבדה התרחשו 4,752 אירועים.
חוק הגז (בטיחות ורישוי), התשמ"ט-1989 (להלן - חוק הגז או החוק), מסדיר באמצעות תקנות וצווים שמוציא שר האנרגיה והמים את הרישוי ואת בטיחות הטיפול בגפ"ם על כל שלביו ואת בטיחות העבודה במתקני גז. חלק מסמכויות האסדרה, הפיקוח והאכיפה בתחום הגפ"ם נתונות למשרדי ממשלה אחרים ולרשויות השלטון המקומי.
פעולות הביקורת
משרד מבקר המדינה בדק לסירוגין מספטמבר 2011 עד נובמבר 2012 (להלן - מועד סיום הביקורת) את הבטיחות במערך הגפ"ם. הביקורת נעשתה במשרד האנרגיה. בדיקות השלמה נעשו במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת ), ברשות הארצית לכבאות והצלה (להלן - הרשות), במשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להגנ"ס), בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם), בעיריית ירושלים ובעיריית חיפה. ביקורות קודמות של משרד מבקר המדינה נערכו במאי-אוגוסט 2002 ובפברואר-מאי 1996, ותוצאותיהן פורסמו בדוחות השנתיים של מבקר המדינה 53ב ו-47, בהתאמה.
עיקרי הממצאים
1. משרד האנרגיה לא השלים עד מועד סיום הביקורת כתיבת תקנות ונהלים חדשים למתן אישורים והיתרים למתקני הגפ"ם . מצב זה מקשה על ספקי הגפ"ם להגיש את בקשותיהם לרישיון, ועל אגף פיקוח ובטיחות במשרד האנרגיה (להלן - אגף הבטיחות או האגף) לפקח עליהם ולבקר את שמירת כללי הבטיחות במתקני הגפ"ם.
2. בבדיקה אקראית של 47 תיקי בקשות לרישיון מתוך 1,250 תיקים של בעלי רישיונות לעבודות גפ"ם נמצא:
(א) בשום תיק בקשה אין אסמכתה לכך שמנהל הבטיחות לענייני הגז במשרד האנרגיה (להלן - מנהל הבטיחות), הממונה על פי החוק על ידי שר האנרגיה, בדק שלמבקשי הרישיון אין רישום פלילי, אף שהללו הצהירו על הסכמתם למסירת מידע עליהם מהמרשם הפלילי. יתרה מזה, מנהל הבטיחות לא התייחס למידע שמסרה המשטרה לאגף במאי 2009 על חמישה בעלי רישיון ולא בחן בתוך פרק זמן סביר את שלילת רישיונם גם אחרי שהוגשו נגדם כתבי אישום.
(ב) מנהל הבטיחות אישר רישיונות גם למי שבתיקי בקשותיהם לא נמצאו כל המסמכים כנדרש בתקנות. התנהלות זו מאפשרת להעניק רישיון או לחדשו גם למי שאינם כשירים לעסוק בגפ"ם.
3. בידי משרד האנרגיה לא היה במועד סיום הביקורת מידע מלא על כל אירועי הגפ"ם שהתרחשו משנת 2009 עד סוף שנת 2012. לפי נתוני המשרד, מדובר בכ-192 אירועי גפ"ם, ואילו לפי נתוני נציבות כבאות והצלה (כיום: הרשות), אירעו באותה תקופה כ-8,785 אירועי גפ"ם. היעדר מידע מלא מנע מהמשרד לחקור את הגורמים לאירועים ולפעול לתיקון ולאכיפה.
4. המשרד לא אכף על חלק מספקי הגז את החובה המוטלת עליהם להגיש למנהל הבטיחות דוחות חודשיים על כמויות הגז שהזמינו מבתי הזיקוק ומספקיהם ושמכרו לצרכניהם ולספקי גז אחרים, כנדרש בתקנות. עקב מחדל זה של המשרד, הפיקוח אינו שלם ואינו מבטיח שהגפ"ם אכן נמכר רק לגופים המקיימים את הוראות החוק.
5. המשרד לא אכף על ספקי הגז את חובתם לדווח לו על ביצוע בדיקות תקופתיות במתקניהם ובמתקני צרכניהם, על פי תנאי הרישיון.
6. בידי משרד האנרגיה, משרד התמ"ת והמשרד להגנ"ס אין מידע שלם, מרוכז ומהימן בדבר מיקומם של כ-40,000 צוברי גז הפרוסים ברחבי הארץ והמוגדרים "מִתקן גז לצריכה עצמית" . המשרדים אינם דורשים מספקי הגז להגיש להם מידע זה, ולפיכך אין שום גוף ממשלתי מוסמך הבודק את בטיחותם של צוברי הגז. לדוגמה, לעיריית ירושלים ולעיריית חיפה אין מידע על מיקומם ועל מספרם של כלל צוברי הגז שבתחומן, על הכמויות המאוחסנות בהם, ואילו מהם פועלים ללא היתרי בנייה וללא רישיונות עסק.
7. תקן כוח האדם של אגף הבטיחות במשרד האנרגיה פחת בשנים 2008-2012 מ-26 ל-24 משרות, ועל פי נתוני מנהל מינהל הדלק והגז ומנהל הבטיחות במועד סיום הביקורת הייתה מצבת העובדים נמוכה מהתקן, שכן שמונה ממפקחי האגף היו מושעים מחקירת אירועי גפ"ם עקב חקירות משטרה.
סיכום והמלצות
הביקורת על בטיחות הגז הפחמימני המעובה (הגפ"ם) העלתה ליקויים רבים בתפקוד משרד האנרגיה והמים, ויש לשפרו. הפיקוח, הבקרה והאכיפה בתחום שמירת הבטיחות בשימוש בגפ"ם לוקים בחסר. על משרד האנרגיה, כמופקד העיקרי על הבטיחות במערך הגפ"ם, להקפיד שכל העוסקים בתחום יעמדו במלוא הדרישות והתנאים שנקבעו בחוק ולהגביר את אמצעי הפיקוח, הבקרה והאכיפה על כל בעלי הרישיונות והספקים. במיוחד יש לנקוט אמצעי אכיפה כלפי הגופים הפועלים בלא רישיון ובאופן החורג מכללי הבטיחות. על המשרד גם לבחון אם המשאבים שהוקצו לו מאפשרים לו למלא את תפקידו כנדרש על פי החוק.
על המשרד ועל הרשות הארצית לכבאות והצלה לגבש יחד נוהל רישום ודיווח על אירוע גפ"ם כדי שיהיה אפשר לחקור את הסיבות להתרחשותו ולהפיק לקחים ממנו. נוהל זה יקל את איתור ספקי הגז הפירטיים והפסקת פעילותם.
על המשרד לפעול - עם גופים אחרים הלוחמים בהון השחור - כדי לאתר ספקים הפועלים בניגוד להוראות חוק הגז.
על משרד האנרגיה, משרד התמ"ת, הרשות הארצית לכבאות והצלה, משטרת ישראל, עיריית ירושלים ועיריית חיפה - לעשות את כל הנדרש כדי לאכוף את הוראות החוק והבטיחות, במטרה למנוע פעילות בלתי חוקית שיש בה כדי לגרום אסונות בתחום הגפ"ם.