רקע כללי
בתחומן של הרשויות המקומיות מצטברת פסולת מסוגים שונים: אשפה ביתית, גזם וגרוטאות, פסולת בניין ועוד. בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות) מעוגנות חובותיה של עירייה לדאוג לתברואה, לפינוי אשפה ולניקוי הרחובות במרחב הציבורי שבתחום שיפוטה.
בפקודת העיריות נקבע כי לא תתקשר עירייה בחוזה לביצוע עבודה אלא על פי מכרז פומבי. בתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987 (להלן - תקנות המכרזים), נקבעו הכללים לביצוע המכרז הפומבי ולניהולו. הוראות דין דומות חלות לגבי מועצות מקומיות ומועצות אזוריות.
פעולות הביקורת
בחודשים דצמבר 2013 עד אפריל 2014 בדק משרד מבקר המדינה את התקשרויותיהן של עיריות הוד השרון ורמלה, המועצה המקומית באר יעקב והמועצה האזורית לב השרון עם קבלנים לאיסוף פסולת ופינויה (להלן - חברות הקבלן). הבדיקה התמקדה בהליכי ההתקשרות עמם וביישום הוראות החוזים בין הצדדים. כמו כן נבדקו הפיקוח והבקרה על עבודת חברות הקבלן.
הליקויים העיקריים
התקשרות ללא מכרז
המועצה המקומית באר יעקב קשורה עם חברה קבלנית מסוימת בהסכם לביצוע עבודות לפינוי אשפה ביתית וגזם מתחומה (להלן - חברה ג) משנות השבעים של המאה העשרים. משנת 2003, שבה תמה תקופת ההתקשרות על פי הסכם שהיה קיים עם חברה ג, ועד למועד ביצוע הביקורת, במשך למעלה מעשר שנים, לא פרסמה המועצה מכרז חדש לפינוי פסולת. המועצה המשיכה בהתקשרות עם חברה ג ללא מכרז וללא חוזה תקף ביניהן, שלא כדין, ולא יישמה אף את ממצאי דוח הביקורת של מבקר המועצה בעניין חברה ג.
היערכות בלתי מספקת למכרז
בשנת 2011 פרסמה עיריית רמלה שני מכרזים בזה אחר זה ולאחר מכן ביטלה אותם. רק במכרז שפרסמה בפעם השלישית עשתה העירייה שינוי מהותי בכך שפיצלה את השירותים המבוקשים בו לארבעה מכרזים שונים. פעולות אלה מצביעות על כך שהעירייה לא נערכה כראוי בהכנת המכרזים.
במשרדי עיריית רמלה לא נמצאו מסמכים שתיעדו את הדרך שבה הוחלט על המחירים שפורסמו במכרזים השונים ומדוע הוחלט לסטות מהמחירים שהוצעו בחוות דעת של יועץ חיצוני.
עיריית רמלה לא הפקידה אומדן מפורט בתיבת המכרזים בניגוד לאמור בפקודת העיריות.
המועצה האזורית לב השרון לא פרסמה במכרז פינוי הפסולת מידע מפורט ועדכני לגבי כמות הפסולת הביתית ופסולת הגזם בתחומה, אף שמידע כזה היה חיוני למשתתפים במכרז.
העדר שקיפות בניהול משא ומתן
לאחר שבוטלו ההצעות למכרזים לא ניהלה עיריית רמלה את המשא ומתן עם חברות הקבלן בשקיפות הנדרשת ממנה כרשות ציבורית מינהלית. לא נמצא כל מסמך המפרט לאילו חברות פנתה העירייה ומה הן אמות המידה שלפיהן בחרה את החברות שאליהן פנתה בבקשה להציע הצעות. לא נרשמו פרוטוקולים מהישיבות עם המציעים השונים, ולפיכך לא ניתן לדעת מי השתתף באותן ישיבות ומה נאמר בהן. חלק מהצעות חברות הקבלן לא היו בכתב.
שינוי תנאי המכרזים לאחר פרסומם
עיריות הוד השרון ורמלה והמועצה האזורית לב השרון שינו במשא ומתן עם חברות הקבלן תנאים שנדרשו במכרז:
1. עיריית הוד השרון הפחיתה בהסכם עם החברה לפינוי גזם את מספר המשאיות שנדרשו במכרז מחמש משאיות לארבע משאיות.
2. בחוזים שחתמה עיריית רמלה עם חברות הקבלן, לאחר שההצעות למכרזים נפסלו, הקלה העירייה את דרישות החוזים לעומת הדרישות שפורסמו במכרזים. לעומת זאת התמורה שקיבלו החברות מהעירייה הייתה גבוהה מהמחיר המרבי שנקבע במכרזים.
3. המועצה האזורית לב השרון הגדילה את התמורה לחברת הקבלן.
יישום הסכמים
אף שבהסכם שחתמה עיריית הוד השרון עם החברה לפינוי פסולת אורגנית נקבע כי "הקבלן יתחיל בביצוע העבודות באופן מיידי לאחר חתימת הסכם זה", המשיכה העירייה את התקשרותה עם החברה הקודמת במשך חודשיים נוספים. העיכוב ביישום ההסכם גרם לעירייה הוצאות שלא לצורך בסך עשרות אלפי ש"ח.
עיריות הוד השרון ורמלה והמועצה המקומית באר יעקב לא הקפידו לדרוש מחברות הקבלן העתקים של מסמכי הביטוחים הנדרשים בחוזה ולוודא כי הביטוחים נעשו. היעדרם של מסמכים אלו עלול לחשוף את הרשויות המקומיות לסיכונים ולתביעות עתידיות.
פיקוח ובקרה לא יעילים על עבודת הקבלנים
עיריית הוד השרון, המועצה המקומית באר יעקב והמועצה האזורית לב השרון אינן מפעילות אמצעי פיקוח אשר יבטיחו שהיטל ההטמנה שהן מחויבות בו, המשולם לפי משקל הפסולת המוטמנת, הוא בגין פסולת שנאספה מתחומן בלבד.
המועצה המקומית באר יעקב אינה מבצעת פיקוח ומעקב שוטפים אשר מבטיחים כי עבודת חברה ג מתבצעת כסדרה ובהתאם למה שהוסכם בין הצדדים. בנושא פינוי אשפה ביתית המועצה לא מקיימת כל מעקב ופיקוח; הפיקוח שהמועצה מקיימת בנושא פינוי גזם וגרוטאות באמצעות מחלקת התברואה שלה נמצא בלתי תקין. מנהל מחלקת התברואה אינו מקבל דיווחים שוטפים בנוגע לכמות פסולת הגזם והגרוטאות שפרקו המשאיות בתחנת המעבר, וכפועל יוצא אין הוא יכול לקיים בקרה שוטפת בנושא ואין בידיו לבדוק את סבירות נתוני פינוי הגזם במהלך השנה.
אי-ביצוע בקרה על איכות השירות
במועצה המקומית באר יעקב ובמועצה האזורית לב השרון אין רישום מרוכז של תלונות התושבים בנושא איסוף הפסולת והטיפול בתלונות, אין מעקב שיטתי אחר הטיפול בתלונות ולא ניתן לדעת אם התלונה טופלה או לא. כמו כן לא נעשתה בדיקה של משך זמן הטיפול בתלונות שטופלו. ממילא, לא מתבצעת בקרה בדבר עמידה בזמני טיפול סבירים.
מחלקת התברואה בעיריית רמלה לא בדקה באופן מרוכז את משך הזמן שעבר בין רישום התלונה על איסוף הפסולת ובין הטיפול בה, ולכן לא ביצעה בקרה בדבר עמידה ביעדים של זמני הטיפול שנקבעו באמנת השירות של העירייה.
ההמלצות העיקריות
על עיריית רמלה להיערך כראוי ובעוד מועד לעריכת המכרזים. כאשר אין בידי העירייה הידע המספיק לגבש את דרישות המכרז בעצמה עליה להיעזר במומחים לנושא כשהדבר נדרש. באופן זה תוכל העירייה לִצְפּות את הבעיות שיתעוררו ובהתאם לנסח את התנאים כך שישיגו את יעדיה של העירייה.
על המועצה האזורית לב השרון לכלול במסמכי המכרז נתונים עדכניים לגבי כמויות הפסולת לסוגיה שעל חברות הקבלן יהיה לפנות. מידע זה חיוני לצורך קבלת הצעות מתאימות.
על עיריית הוד השרון, המועצה המקומית באר יעקב והמועצה האזורית לב השרון להבטיח כי בכל המכרזים לפינוי פסולת שהן מפרסמות יהיה קיים מנגנון יעיל של פיקוח ובקרה, כגון מערכת לאיתור מסלול הנסיעה של משאית האיסוף או שקילת המשאית, שיאפשר להן לרכז מידע הכרחי על כמויות הפסולת הנאספות בתחום שיפוטן ויהווה בסיס לאימות הנתונים שמוסרות להן חברות הקבלן.
ראוי שהמועצה המקומית באר יעקב תפעל להסדרת פעילותו של המוקד העירוני וכן לקביעת נוהל פנימי בנושא ולפרסומו בציבור. נוהל זה יגדיר גם אמות מידה סבירות ומקובלות לטיפול בתלונות המתקבלות מהתושבים. על המועצה לעמוד באמות המידה שתקבע מתוך דאגה לאינטרס הציבורי.
סיכום
אחד השירותים החיוניים ביותר שעל רשות מקומית לספק לתושביה הוא פינוי פסולת מרשות הרבים ופינוי אשפה ביתית בתחומה.
על הרשויות המקומיות להקפיד על קיום הוראות הדין בעריכת המכרזים ובניהול משא ומתן עם המציעים על מנת להבטיח את קיום מטרת המכרז הציבורי - השגת ההצעה המיטבית מבחינת השירות והמחיר, תוך הקפדה על הליך הוגן, שוויוני ושקוף.
כללי המינהל התקין מחייבים את הרשויות המקומיות להקפיד על קיום הוראות החוזים שהן חתומות עליהם ולהפעיל פיקוח ובקרה שיבטיחו שמירה על האינטרסים של הרשות ועל טובת הציבור.