יישום תוכנית ציל"ה - צהרי יום להעשרה

רקע כללי

מסגרות לימודיות משלימות המכונות על פי רוב "צהרונים" פועלות בשעות שלאחר שעות הלימודים ובימים ובשעות שבהם מערכת החינוך אינה פועלת. הצהרונים מסייעים להורים לגשר על הפער בין הזמן שבו עליהם להימצא בעבודה לזמן שבו מערכת החינוך פועלת. בצהרונים מתקיימת פעילות חברתית ופעילות העשרה, וכן ניתנת בהם ארוחה בשעות הצהריים.

הוועדה לשינוי כלכלי חברתי (להלן - ועדת טרכטנברג) עמדה על החשיבות שבהפעלת מסגרות לימודיות בשעות אחר הצהריים כחלק מהמלצותיה להפחתת הנטל המוטל על הורים עובדים, ועל חשיבותן החינוכית. הוועדה המליצה כי המדינה תספק, באופן הדרגתי ובדרגת סבסוד משתנה, מסגרות לימודיות משלימות עד השעה 16:00 לכלל הילדים בני 9-3. הוועדה ציינה כי במסגרות אלה יש לשים דגש במתן שירות איכותי, ובכלל זה מתן העשרה פדגוגית המתאימה לגיל הילדים וכן תזונה מתאימה.

הממשלה קיבלה שורה של החלטות, שבעקבותיהן החל משרד החינוך לפעול באופן חלקי, משנת הלימודים התשע"ג , ליישום ההמלצה ברשויות המקומיות המסווגות באשכולות חברתיים-כלכליים  (להלן - אשכולות) 3-1 בלבד ובנוגע לילדים בני 8-3 בלבד. היישום נעשה באמצעות תכנית ציל"ה - צהרי יום להעשרה (להלן - תכנית ציל"ה).

פעולות הביקורת

בחודשים נובמבר 2013 - מרץ 2014 בדק משרד מבקר המדינה את יישום תכנית ציל"ה ברשויות המקומיות המסווגות באשכולות 3-1. הבדיקה נעשתה במשרד החינוך; בעיריות בית שמש, בני ברק ושפרעם; בחברה למתנ"סים - מרכזים קהילתיים בישראל בע"מ (להלן - החברה הארצית למתנ"סים) ובחברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ (להלן - המשכ"ל).

הליקויים העיקריים

המלצות ועדת טרכטנברג והחלטות הממשלה בנוגע ליישומן

בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג החליטה הממשלה בינואר 2012 לסבסד בהדרגה צהרונים עבור ילדים בני 9-3. הממשלה החליטה כי ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 יהיה הסבסוד מלא, ואילו ביישובים המסווגים באשכולות 10-4 יהיה הסבסוד דיפרנציאלי. כמו כן הוחלט שהסבסוד יינתן להורים עובדים או לומדים, על פי מבחן תעסוקה.

בשנתיים שלאחר קבלתה שונתה ההחלטה כמה פעמים, עד שלבסוף נקבע שסבסוד מלא יינתן רק לצהרונים הפועלים ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 ורק עבור ילדים בני 8-3, ללא תלות במבחן תעסוקה.

ההחלטה להחיל את תכנית ציל"ה בירושלים (המסווגת באשכול חברתי-כלכלי 4) - תחילה כתכנית חלוץ (פיילוט) שנועדה לבדוק את האפשרות להפעלתה בעתיד בשאר היישובים המסווגים באשכולות 4 ומעלה, ולאחר מכן כהחלטה מיוחדת שמטרתה לחזק את העיר - שונתה כמה פעמים. השינויים בהחלטה גרמו לחוסר ודאות והקשו על הציבור להסתמך עליה.

ביולי 2013 הודיע משרד החינוך לזכיינים שבאמצעותם הפעיל את תכנית ציל"ה כי כדי לשפר את השירות ייתכן וייגבו מההורים דמי השתתפות סמליים. ואולם באוקטובר 2013, לאחר פתיחת שנת הלימודים התשע"ד , הודיע משרד החינוך לזכיינים כי "הממשלה לא אישרה את התכנית [המשופרת] הכוללת השתתפות הורים בעלויות". ההודעה המאוחרת פגעה בהיערכות להפעלת תכנית ציל"ה בשנת לימודים זו. בידי משרד החינוך לא נמצאו מסמכים המעידים על ביצוע עבודת מטה שבה נבחנו בחינה מושכלת החלופות להפעלת התכנית.

התקשרות משרד החינוך עם קבלני משנה להפעלת התכנית

תכנית ציל"ה פועלת כשעתיים ביום לאחר סיום הלימודים, באמצעות מדריכים חיצוניים שהתקשרו באופן ישיר עם הזכיינים. בצהרונים הפועלים על פי תכנית ציל"ה (להלן - צהרוני ציל"ה או מסגרות ציל"ה) מוגשת ארוחת צהריים חמה, וכן מתקיימות בהם פעילויות לימודיות ופעילויות העשרה. בשנת הלימודים התשע"ג שהו בצהרונים אלה 163,918 ילדים, ובשנת הלימודים התשע"ד - 111,600 ילדים. עלות הפעלת תכנית ציל"ה מדצמבר 2012 ועד יוני 2013 (שנת הלימודים תשע"ג) הייתה כ-303 מיליון ש"ח.

משרד החינוך חילק את הפעלת צהרוני ציל"ה במוסדות החינוך בין ארבעה זכיינים שנבחרו במכרז (להלן - זכיינים ישירים) ושילם להם על פי יישום התכנית בפועל . בד בבד עם קיום המכרז שבו נבחרו הזכיינים הישירים, ביקש משרד החינוך לאפשר לרשויות מקומיות להפעיל מסגרות ציל"ה בעצמן, אם יימצאו מתאימות לכך, "בכדי לבחון את יעילותה של מתכונת הפעלה זו, ועל מנת לשקול מעבר להפעלה עצמית על ידי הרשויות". משרד החינוך פנה למשכ"ל, כדי שזו תתקשר עם זכיינים שונים (להלן - זכייני משנה), אשר יתקשרו עם הרשויות המקומיות האמורות כדי להפעיל את הצהרונים. ברוב הרשויות המקומיות הפעילו הזכיינים הישירים את מסגרות ציל"ה, ולגבי תשע רשויות מקומיות נקבע כי הן יפעילו את מסגרות ציל"ה בעצמן ובאמצעות המשכ"ל.

בפועל שימשו הרשויות המקומיות אשר הפעילו את מסגרות ציל"ה בעצמן רק צינור להעברת כספים בין משרד החינוך לזכייני המשנה, ולא נדרשו, פרט להיבט התקציבי, לגלות מעורבות גבוהה יותר בהפעלת הצהרונים מהמעורבות שנדרשו לגלות רשויות שבתחום שיפוטן הופעלו המסגרות באמצעות הזכיינים הישירים.

משרד החינוך התקשר עם הזכיינים הישירים בחוזה כתוב. ואולם הוא לא עשה כן בנוגע להתקשרותו עם המשכ"ל, כדי להבהיר את התנאים שהיא נדרשת לעמוד בהם.

היעדר הלימה בין יישום תכנית ציל"ה ובין מטרותיה

מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה עולה כי היישובים המסווגים באשכולות 3-1, שבהם צהרוני ציל"ה מסובסדים סבסוד מלא, מתאפיינים בשיעור תעסוקה נמוך למדי. כאמור, מבחן התעסוקה בוטל, והסבסוד המלא ניתן גם להורים שאינם עובדים. לעומת זאת בוטל הסבסוד החלקי של הצהרונים ביישובים המסווגים באשכולות 10-4 (למעט ירושלים), וממילא לא צומצם הנטל הכספי על ההורים ביישובים אלה, אשר הם רוב אוכלוסיית ההורים העובדים במדינת ישראל. המשמעות של ביטול מבחן התעסוקה ביישובים המסווגים באשכולות חברתיים-כלכליים 3-1 היא שינוי ביעדי התכנית: מתן דגש בהעשרה חינוכית של הילדים ביישובים המסווגים באשכולות חברתיים-כלכליים 3-1 ובצמצום הפערים בינם ובין ילדים מיישובים המסווגים באשכולות גבוהים יותר, על חשבון הפחתת הנטל על הורים ביישובים המסווגים באשכולות 10-4.

משרד החינוך לא וידא כי יתקיים פיקוח על נוכחות הילדים במסגרות ציל"ה, ונוכחות הילדים בהן היא לעתים חלקית בלבד.

זמני הפעילות של מסגרות ציל"ה אינם חופפים את זמני העבודה של ההורים. למשל, בשנות הלימודים התשע"ג והתשע"ד נפתחו מסגרות ציל"ה רק כמה חודשים לאחר תחילת שנת הלימודים . זאת ועוד, מסגרות ציל"ה פועלות עד השעה 15:45 או 16:00 ואינן פועלות בימי החופשות של בתי הספר, דבר המקשה על הורים עובדים המבקשים למצוא מסגרת לילדיהם בשעות עבודתם.

מדריכי התכנית אינם נדרשים להיות בעלי הסמכה מסוימת או בעלי רקע לימודי או חינוכי, ואף אינם נדרשים להיות בעלי ידע בתחום מסוים אשר יוכל לתרום להעשרת הילדים השוהים בצהרונים. משרד החינוך דורש מהזכיינים לקיים השתלמות למדריכים בהיקף של 30 שעות, אולם אינו מוודא כי הזכיינים מקיימים השתלמות זו. מהשוואת אומדן מספר ההשתלמויות שהיה על הזכיינים לקיים, לעומת ההשתלמויות שהתקיימו בפועל, עולה כי בשנת הלימודים התשע"ג התקיימו לכל היותר כ-46% מההשתלמויות הנדרשות לשנה זו; וכי עד לסוף ינואר 2014, מחצית שנת הלימודים התשע"ד, התקיימו לכל היותר כ-13% מההשתלמויות הנדרשות לשנה זו. עוד עולה כי משרד החינוך לא פיקח כראוי על תכניות ההשתלמויות שבעבורן שילם.

התקציב שהקצה משרד החינוך לפעילויות ההעשרה במסגרות ציל"ה נמוך למדי, ובפעילויות אלה אין די כדי להעשיר את ידיעותיהם של הילדים ולקדם אותם מהבחינה החינוכית. נמצאו מקרים שבהם שילם משרד החינוך לספקים בעבור פעילויות העשרה, אף שלכאורה נראה שמדובר בפעילויות פנאי חווייתיות. כמו כן שילם משרד החינוך לזכיינים בשנת הלימודים התשע"ג בעבור הסעות ומימן זאת מתקציב ההעשרה המוגבל בלאו הכי.

משרד החינוך לא הגדיר מהן פעילויות ההעשרה שיכולים להנחות מדריכים חיצוניים , וכן לא קבע תנאי סף להכשרת המדריכים הללו. כמו כן לא הנחה המשרד את הזכיינים בנוגע למועד הרצוי להוצאת התקציב שניתן להם לרכישת ציוד מתכלה, ועקב כך הוציאו זכיינים בשנת הלימודים התשע"ג את מרבית התקציב האמור בחודשיים האחרונים ליישום התכנית.

בשנת הלימודים התשע"ד, בעקבות צמצום התקציב, הקשיח משרד החינוך את התנאים לפתיחת מסגרות ציל"ה. המשרד קבע כי מסגרת כזאת תיפתח רק אם יירשם אליה שיעור מסוים מילדי מסגרת הבוקר, ורק אם מספר הנרשמים לא יהיה קטן מהממוצע למסגרת שנקבע לזכיין. עקב כך לא נפתחו בחלק ממוסדות החינוך מסגרות ציל"ה, וממילא נמנעו מהילדים שנרשמו אליהן פעילויות העשרה שיכלו לתרום לצמצום הפערים בינם ובין ילדים מיישובים המסווגים באשכולות גבוהים יותר.

אף שבנוגע למסגרות הבוקר קבע משרד החינוך כי בגן ילדים לא יהיו יותר מ-35 ילדים ובכיתה לא יותר מ-40 תלמידים, פתחו הזכיינים, באישור משרד החינוך, מסגרות ציל"ה שבהן היה מספר הילדים גבוה יותר, דבר שעלול לפגוע בהשגת מטרות התכנית.

פיקוח על יישום תכנית ציל"ה ובחינת הצלחתה

אף שתכנית ציל"ה פועלת זו השנה השנייה, לא קבע משרד החינוך באופן סופי הליך להערכת מידת הצלחתה, וממילא לא ביצע הליך כזה. משרד החינוך גם לא בחן את היעילות והאפקטיביות של התכנית במוסדות הפועלים במקביל על פי חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, התשנ"ז-1997 (להלן - חוק יוח"א). נוסף על כך לא ביצע המשרד, עד סוף שנת הלימודים התשע"ד, בקרה שוטפת על יישום תכנית ציל"ה, אלא הטיל את עיקר הפיקוח בעניין על הגופים המוציאים אותה אל הפועל.

מעורבות השלטון המקומי

משרד החינוך לא פעל לכינוס ועדות היגוי בכל הרשויות המקומיות לפני הפעלת תכנית ציל"ה ולא דרש מזכייניו לעשות כן. המשרד לא הניע את כלל הרשויות המקומיות אשר התכנית מופעלת בתחום שיפוטן להכין תכניות עבודה יישוביות ליישום התכנית אשר יכללו פרטים מהותיים הנדרשים בעניין זה.

ההמלצות העיקריות

על משרד החינוך ומשרד האוצר לבחון את נושא סבסוד הצהרונים ובכלל זה את יעילות מנגנון הקצאת הכספים לכך, זאת על מנת לאפשר השגה של המטרות שקבעה הממשלה - הקטנת הנטל הכספי על הורים עובדים וצמצום הפערים בין ילדים ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 ובין ילדים ביישובים המסווגים באשכולות גבוהים יותר. על משרד החינוך לפעול כדי להבטיח קיום פיקוח יעיל ואפקטיבי על הפעלת הצהרונים המסובסדים.

על הרשויות המקומיות אשר נמצאו זכאיות לסבסוד הצהרונים הפועלים בתחום שיפוטן להירתם ליישום תכנית ציל"ה, כדי להעשיר את הילדים השוהים בצהרוני ציל"ה ולתרום לרווחת הוריהם.

סיכום

החלטת הממשלה מינואר 2012 לסבסד צהרונים היא קפיצת דרך בפעילותה של המדינה לסייע לרווחת תושביה. ואולם שינויים רבים ותכופים בהחלטות שהתקבלו בשנתיים שלאחר מכן בנוגע ליישומה של החלטה זו, הביאו לצמצום ניכר בתחולתה. באופן יישום החלטות הממשלה בעניין התכנית בשנות הלימודים התשע"ג והתשע"ד, אין כדי להביא להפחתה משמעותית של הנטל הכספי על הורים עובדים או לצמצום משמעותי של הפערים בין ילדים ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 ובין ילדים ביישובים המסווגים באשכולות גבוהים יותר. יתר על כן, למרות העלות הגבוהה הכרוכה בסבסוד הצהרונים והחשש לחוסר יעילות ביישומה של תכנית ציל"ה, לא ביצע משרד החינוך כל הליך לבחינת היעילות והאפקטיביות של התכנית וכן לא ביצע בקרה ראויה על יישומה.