ארנונה ברשויות המקומיות - הטלה, הנחות והסדרת הגבייה

רקע כללי

המקור העיקרי להכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות הוא מס הארנונה שהן מטילות על המחזיקים בנכסים בתחומן, לפי ייעוד השימוש בהם ומקומם. בשנת 2012  הטילו הרשויות המקומיות ארנונה בסך כולל של כ-26 מיליארד ש"ח, שהיוו לאחר הענקת הנחות ופטורים, כ-71% מסך ההכנסות העצמיות המתוכננות שלהן לאותה שנה.

כללי הארנונה מעוגנים הן בחקיקה הראשית - דהיינו, פקודות מנדטוריות וחוקי הכנסת; והן בחקיקת משנה - דהיינו, תקנות וצווים שהותקנו בידי שרי הפנים והאוצר, וכן צווי ארנונה שהמועצות המקומיות מעדכנות מדי שנה.

במסגרת המאבק באינפלציה הדוהרת בשנות השמונים של המאה העשרים, נחקק החוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק ההקפאה), אשר הגביל את סמכות הרשויות המקומיות להקטין את גירעונן באמצעות העלאת תעריפי הארנונה, ואת הסמכות להעלאתם מעבר לתקרה מסוימת הוא העביר לשרי הפנים והאוצר (להלן - אישור חריג).

פעולות הביקורת

בין החודשים אוקטובר 2013 לפברואר 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים בנושא הארנונה, ובהם: הטלת הארנונה על ידי הרשויות המקומיות; מתן הנחות בארנונה לזכאים; מעקב אחר חובות הארנונה וגבייתם; מחיקת חובות הארנונה. הבדיקה נעשתה ב-12 רשויות מקומיות: שבע עיריות - באר שבע, בני ברק, חיפה, טירת כרמל, נצרת, עכו ועפולה; שלוש מועצות מקומיות - אבו סנאן, זכרון יעקב, ופקיעין; ושתי מועצות אזוריות - חוף השרון ומרום הגליל. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים, בשנים ממחוזותיו - חיפה וצפון, ובאגף התקציבים במשרד האוצר. הממצאים בדוח זה מבוססים גם על נתונים ומידע שאסף משרד מבקר המדינה באמצעות שאלון שנשלח לכל 257 הרשויות המקומיות בישראל.

הליקויים העיקריים

ליקויים בהטלת הארנונה

משרד מבקר המדינה לא מצא את מערכת הנימוקים, הסיבות וההצדקות ההגיוניות לשיעורי הארנונה המוטלת הלכה למעשה על ידי הרשויות המקומיות. כל רשות מטילה ארנונה בשיטה התוספתית, מבלי שנבחן סרגל הצרכים הדרוש לה למימון פעילותה. על אף החלטת הממשלה שהתקבלה כבר לפני שמונה שנים להקים ועדה ציבורית לרפורמה בארנונה, המלצותיה טרם הועברו לשרי הפנים והאוצר.

רשויות מקומיות רבות החליטו להוסיף תתי-סיווגים ל-12 הסיווגים הראשיים שנקבעו בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן - תקנות הארנונה), וחלקן אף הגדירו תתי-סיווגים רבים מאוד. כמו כן, הן סיווגו באופן שונה נכסים שנעשה בהם שימוש זהה, ופיצלו נכסים ששימשו לתכלית אחת לכמה סיווגים. מצב זה גרם לחוסר אחידות בין הרשויות המקומיות בהטלת הארנונה ולהיעדר שוויון בין חייבי הארנונה בגין נכסים דומים.

רשויות מקומיות קבעו בצווי הארנונה שלהן תעריפים החורגים מההוראות בתקנות הארנונה; הן חייבו את הנכסים בתחומן לפי שיטות מדידה שונות. התייחסו באופן שונה להצמדות ולשטחים המשותפים, וחלקן אף חייבו לפי שיטת מדידה השונה מזו שנקבעה בצו הארנונה שלהן. מצב זה גורם להבדלים גדולים בשטחים המחויבים בארנונה על ידי רשויות מקומיות שונות, ויוצר אי-שוויון בחלוקת נטל המס בין המחזיקים בנכסים.

במשך שנים רבות לא ביצעו חלק מהרשויות המקומיות סקר נכסים, וקיים חשש שהדבר גורם להן להפסד הכנסות ויוצר אי-שוויון בנטל המס המוטל על המחזיקים בנכסים השונים בתחומן.

היקפן הגדול של הבקשות לאישור חריג שאישרו משרדי הפנים והאוצר באופן מלא או חלקי - 92 בקשות ב-2012 ו-62 בקשות ב-2013 - אינו עולה בקנה אחד עם מטרת החקיקה, ולמעשה הפך את החריג לכלל; טיפולם של משרדי הפנים והאוצר בחלק מהבקשות לאישור חריג נמשך זמן רב מדי, עד כדי כך שחלק מהרשויות המקומיות לא יכלו לממשו בשנת המס הרלוונטית.

מתן הנחות בארנונה שלא בהתאם לתקנות

רשויות מקומיות העניקו הנחות מסוגים שונים, שלא בהתאם להוראות שנקבעו בתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993, וללא בדיקה מספקת של זכאות המבקשים; הן לא קבעו מבחני משנה למתן ההנחות ולא ביטלו הנחות לזכאים שלא הסדירו את יתרת חובם עד לתום שנת המס.

משרדי הפנים והאוצר לא קבעו מנגנון לעדכון רשימת ערי עולים בהתאם לאמות מידה אובייקטיביות ומהימנות. השיהוי בטיפול בנושא מנציח מצב שבו רשויות מקומיות מסוימות נהנות מתוספת בהכנסות מארנונה על נכסים בבעלות המדינה, ללא קשר לשיעור העולים באוכלוסייתן, ולהפך.

מעקב לקוי אחר חובות הארנונה וגבייתם

הבדיקה העלתה תמונה עגומה ומדאיגה בכל הנוגע לטיפול הרשויות המקומיות בהיקף העצום של חובות הארנונה שאינם משולמים להן. בסוף 2012 הסתכמו החובות בכ-27.5 מיליארד ש"ח; היקף החובות בשנה זו היה גבוה ביותר מ-9 מיליארד ש"ח מהגירעון המצטבר ומעומס המלוות שלהן גם יחד; השיעור המשוקלל של גביית הארנונה ברשויות המקומיות עמד באותה שנה על כ-42%, וב-20 מהן היה נמוך אף מ-10%.

בהיעדר אמות מידה ברורות, אימצו לעצמן הרשויות המקומיות, כל אחת על פי דרכה, כללים שונים להגדרת חובות ארנונה שיש חוסר ודאות לגבי גבייתם כ"חובות מסופקים". בסוף 2012, 62% מסך חובות הארנונה כלפי הרשויות המקומיות - 17.0 מיליארד ש"ח - הוגדרו כמסופקים. משרד הפנים הציג את חובות הארנונה בדוחות השנתיים שלו ללא החובות המסופקים, וכך ייפה את התמונה האמתית של היקף החובות ונתן לגיטימציה לרשויות המקומיות להתייחס לחובות המסופקים כאל חובות אבודים שאין כל יכולת לגבותם.

הבדיקה העלתה ליקויים רבים בהליכי הרישום, המעקב והגבייה של חובות הארנונה על ידי הרשויות המקומיות; חובות כלפי כמה מהרשויות המקומיות התיישנו בשל אי-נקיטת הליכים לגבייתם; רשויות מקומיות הפסיקו או עיכבו הליכי גבייה של חייבי ארנונה בתחומיהן, בלי שנמצאו מסמכים המעידים על הסיבות לכך, והן הורו לעשות כן אף על פי שהתקשרו עם חברות גבייה לטיפול בחייבים.

ליקויים בהליך מחיקת חובות ארנונה

החוק ונוהל מחיקת חובות ארנונה שהוציא משרד הפנים מציבים דרישות מסוימות בכל הנוגע לאישור בקשות למחיקת חובות ארנונה; כן הם מבדילים בהקשר זה בין עירייה, מועצה מקומית ומועצה אזורית. משרד הפנים לא הנחה את מחוזותיו לפרסם נוהל המסדיר את הליכי בדיקת הבקשות; רשויות מקומיות מחקו חובות אבודים ושאינם אבודים שלא בהתאם לחוק ולנוהל מחיקת חובות, וללא אישור משרד הפנים כמתחייב.

ההמלצות העיקריות

על משרדי הפנים והאוצר לבחון מחדש את נושא הטלת הארנונה ושיעוריה, ולפעול לקביעת רשימה מוסכמת, תמציתית ו"סגורה" של סיווגים ותתי-סיווגים ולהגבלת מספר אזורי החיוב. כן עליהם לפעול להנהגת שיטה אחידה לחישוב שטח נכס ולצמצום השימוש באישורים חריגים. עליהם לפעול לתיקון כולל, שיטתי ופרוגרסיבי של שיטת חיוב הארנונה שיכלול את כל הרשויות המקומיות.

על משרדי הפנים והאוצר והרשויות המקומיות לבחון מחדש את נושא ההנחות בארנונה, שיעוריהן והמבחנים לקבלתן במטרה ליצור אחידות ושוויוניות בתחום זה. על משרד הפנים לשקול לרכז את העילות למתן הנחה תחת מספר מוגדר ואחיד של קבוצות שבהן שיעור ההנחה ושטח הנכס הזכאי לה זהים, ולפעול למתן הנחות בארנונה באופן הוגן ושוויוני יותר.

בשל היקף חובות הארנונה העצום, על הרשויות המקומיות לפעול לגבותם בצורה יעילה ואפקטיבית. מצב שבו הרשויות המקומיות מגדילות את הנטל על הציבור באמצעות העלאות חריגות של תעריפי הארנונה, במקום לרכז מאמצים ומשאבים כדי לתבוע את כספיהן ולגבותם מהגורמים החייבים להן, הוא מצב לא תקין. גביית החובות כלפיהן לא זו בלבד שתאפשר להן לאסוף מיליארדי שקלים הנחוצים להן לצורך מתן שירות טוב יותר לתושביהן, אלא שהיא גם תתרום להקטנת גירעונותיהן, למינהל תקין ולכיבוד החוק.

על משרדי הפנים והאוצר לפעול להעמיד לרשותן של הרשויות המקומיות כלים נוספים שיסייעו להן בהתמודדות עם גביית חובות הארנונה. מן הראוי שפעולות אלה יגובו בחוק ובנהלים ויסדירו גם את תחומי הסמכות והאחריות.

על משרד הפנים לפקח, בין היתר באמצעות רואי החשבון המבקרים מטעמו, על הרשויות המקומיות, לוודא שהן הטמיעו את ההוראות שנקבעו בנושא מחיקת חובות הארנונה ושהן מיישמות אותן כהלכה. על משרד הפנים גם לבחון אם יש טעם בהבחנה הקיימת בהוראות הדין בין עיריות ובין מועצות מקומיות ואזוריות, בנוגע לסמכותן למחוק חובות אבודים.

סיכום

הבדיקה העלתה ליקויים משמעותיים וחוסר אחידות בהיבטים רבים הקשורים להטלת הארנונה על ידי הרשויות המקומיות, שנבעו בחלקם מהשפעת חוק ההקפאה - מנגנון החיוב בארנונה מורכב ומסורבל בשל ריבוי סיווגים, תעריפים ושיטות מדידה, והוא מתאפיין בחוסר אחידות ואינו שוויוני. כן נמצאו ליקויים בהיבטים הקשורים למתן הנחות למחזיקים בנכסים השונים, למעקב אחר ההיקף העצום של חובות הארנונה - שהסתכמו נכון לסוף שנת 2012 בכ-27.5 מיליארד ש"ח ולגבייתם, למחיקת חובות ארנונה שלא כדין, ולהיעדר פיקוח ובקרה נאותים של משרד הפנים על הרשויות המקומיות בתחום זה.

משרדי הפנים והאוצר היו ערים לחוסר האחידות, לסרבול ולעיוותים המאפיינים את מערך הארנונה ברשויות המקומיות, ובמשך השנים הקימו ועדות רבות לטיפול בנושא. האחרונה והמקיפה שבהן הוקמה ב-2007, אולם המלצותיה לא הוגשו ולא נידונו בשום פורום.

אחרי שנים רבות שבהן לא זכה הנושא לטיפול יסודי, הגיעה העת שמשרדי הפנים והאוצר, בשיתוף משרד המשפטים, יבצעו רפורמה עמוקה להסדרה מקיפה וקוהרנטית של סוגיית הארנונה ברשויות המקומיות, בין היתר באמצעות התקנת תקנות וייזום תיקון של סעיפי חוק.