תהליכי העבודה באגף שיקום נכים - משרד הביטחון

רקע כללי

על פי הוראת הארגון של אגף שיקום נכים (להלן - האגף) שבמשרד הביטחון (להלן - משהב"ט), האגף מופקד על הטיפול במי שהפכו לנכים בתקופת שירותם ועקב שירותם בצה"ל, במשטרת ישראל או בכל שירות אחר ששר הביטחון הכריז עליו ברשומות כעל שירות צבאי (להלן - נכי צה"ל או נכים). החוק העיקרי המסדיר את זכויותיהם של נכי צה"ל הוא חוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט-1959 [נוסח משולב] (להלן - חוק הנכים). מכוחו של חוק זה הותקנו תקנות שונות, וכן נקבעו לעניין זה הוראות פנימיות במשהב"ט ובאגף.

באותה הוראה נקבע, כי ייעוד האגף הוא להחזיר את הנכה לכושר תפקוד מיטבי בחברה באמצעות מתן שירותים (רפואיים, סוציאליים וכלכליים) ותגמולים. לפי נתוני האגף, בשנת 2012 הוא טיפל בכ-56,400 נכים. בכל שנה מוגשות לאגף כ-6,000 בקשות חדשות להכרה כנכה צה"ל.

פעולות הביקורת

בתקופה מנובמבר 2012 עד אוגוסט 2013 בדק משרד מבקר המדינה תהליכי עבודה באגף. בירורי השלמה נערכו, לסירוגין, בחודשים ספטמבר עד דצמבר 2013. נבדקו בין היתר הנושאים הבאים: פעילות היחידה לתביעות וקביעת זכאות, אישור תגמולים מיוחדים, סוגיות בתחום כוח האדם באגף ועיגון הטבות הניתנות על ידי האגף בחקיקה. הביקורת נערכה במשהב"ט: באגף - ביחידה לתביעות וקביעת זכאות, ביחידה לשירותים רפואיים, ביחידה לתגמולים והטבות, ביחידה הארצית לשירותי שיקום ובמחוזות: תל אביב, דן, חיפה ורחובות; באגף מינהל ומשאבי אנוש (להלן - אמ"ש), באגף היועץ המשפטי למערכת הביטחון (להלן - יועמ"ש למעהב"ט), באגף תקשוב וניהול מערכות מידע - בארכיון צה"ל ומערכת הביטחון, ובאגף הכספים - בחטיבת חשבונות שיקום נכים; בצה"ל: במפקדת קצין השלישות הראשי (להלן - מקשל"ר) שבאגף כוח אדם (להלן - אכ"א); ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם).

הליקויים העיקריים

בקרה לקויה על משך הטיפול בתביעות

אדם המבקש הכרה כנכה צה"ל וזכויות לפי חוק הנכים (להלן - התובע) מגיש תביעה ליחידה לתביעות וקביעת זכאות (להלן - היחידה). תקופת הטיפול בתביעה מתחלקת לשני שלבים: השלב הראשון - התקופה שבה היחידה אוספת את כל החומר הרלוונטי כדי לקבל החלטה בתביעה להכרה כנכה צה"ל (להלן - החלטה); והשלב השני - התקופה לאחר איסוף כל החומר הרלוונטי ועד שמתקבלת החלטה. להלן הליקויים שעלו בהקשר זה:

1.  (א)  במקרים רבים שלב איסוף החומר נמשך זמן רב. אלפי תיקים מצטברים וממתינים להשלמת מסמכים, לעתים כשנה ואף מעבר לכך.   (ב)  האגף לא קבע לוח זמנים לעבודת היחידה בשלב הראשון. כתוצאה מכך, עובדי היחידה פועלים בהיעדר נורמות מחייבות בתחום זה.   (ג)  האגף אינו מרכז נתונים על תהליך הטיפול בתביעה בשלב הראשון. כתוצאה מכך, נמנע מהאגף מידע שהיה מאפשר מעקב ובקרה על משך הטיפול בתביעות, לרבות איתור גורמים מעכבים.

2.  אין מידע המשקף נכונה את עבודת היחידה, ולכן האגף אינו יודע מהי מידת עמידתה של היחידה בפרקי הזמן שנקבעו בתקנות הנכים (תגמולים ושיקום) (הליכים בפני קצין תגמולים), התשנ"ה-1995, ובאמנת השירות של האגף בנוגע לקבלת החלטה בתביעות בגין חבלה ובגין מחלה.

3.  מערכת המידע שבשימוש היחידה לוקה בחסר בנוגע למעקב ולבקרה אחר הטיפול בתיקים.

4.  אף שהיחידה מזהה סיבות לעיכוב, העלולות להביא לידי התמשכות הטיפול בתביעה, אין בידי האגף תכנית כיצד יש לפעול כדי לצמצם את העיכובים.

היעדר נגישות למידע חיוני ממקשל"ר

כדי לטפל בתביעה להכרת זכאות זקוקה היחידה, בין היתר, לתיקים אישיים ולתיקים רפואיים של התובעים מתקופת שירותם הצבאי. תיקים של תובעים שעדיין לא שוחררו מצה"ל (לרבות של חיילי מילואים) נמצאים במקשל"ר. ביולי 2012 אותרה בעיה בטיחותית בחלק מהמחסנים המשמשים לאחסון תיקים, ונאסרה הכניסה אליהם. החל ממועד זה נמנעה הגישה לכ-300,000 תיקים. בראשית שנת 2013 נבחנו מספר חלופות, ולא נמצא פתרון מתאים. ממסמכי אכ"א מיוני 2013 עולה, שתהליך פתרון הבעיה עלול להימשך כשנה וחצי, ובתקופה זו לא תתאפשר גישה לתיקים. יוצא אפוא, שבמשך כשלוש שנים, מיולי 2012 ועד שנת 2015, בחלק מהתביעות לא תהיה נגישות למידע חיוני מתקופת שירותו הצבאי של התובע.

אישור תגמול לנצרך ללא בחינה מספקת

חוק הנכים מגדיר נצרך כ"אדם שאינו מסוגל להשתכר למחייתו ואין לו הכנסה מספקת למחייתו". לצורך בדיקת זכאות של מבקש תגמול נצרך זקוק האגף למידע על הכנסותיו של המבקש. בעניין זה נמצא כלהלן:

1.  במרץ 2004 התיר שר האוצר דאז לנציבת מס הכנסה דאז  או למי שהוסמך לכך "לגלות לאגף... ידיעות הקשורות למבקשי סיוע כלכלי". בדצמבר 2004 הודיע מנכ"ל משהב"ט דאז, כי נוכח רגישות הנושא, יגובש במשהב"ט נוהל עבודה. למרות זאת, ואף על פי שאחד התנאים לקבלת תגמול נצרך הוא היעדר הכנסה מספקת לשם מחיה, במשך למעלה מתשע שנים משהב"ט לא הסדיר באמצעות נוהל עבודה את אופן השימוש במאגרי המידע של אגף מס הכנסה ואת היקפו, ובפועל האגף אינו עושה בהם שימוש מספק לצורך בדיקת זכאות של מבקשי תגמול נצרך.

2.  המבחן לזכאות לתגמול נצרך על פי החוק בנוסחו הקיים הוא אך ורק מבחן הכנסותיו של הנכה, ולכן האגף אישר תגמול נצרך גם לנכים עתירי נכסים.

ליקויים בהליך למינוי רופאים בכירים באגף

1.  בתקנות הנכים (טיפול רפואי), התשי"ד-1954, נקבע, כי בהיעדרו של הרופא המוסמך הראשי, סמכויותיו יהיו נתונות לסגנו. משנת 2007 ועד ספטמבר 2013, משהב"ט לא אייש בפועל את המשרה של סגן רופא ראשי. תחילה, בשנים 2010-2007 לא פרסם משהב"ט מכרז למשרה. בעקבות פנייה לבית הדין לעבודה והערות נש"ם, נאלץ משהב"ט בפברואר 2011 לפרסם מכרז. עם זאת, כינוסה של ועדת בוחנים התעכבה עד ספטמבר 2012. בהמשך, דחה משהב"ט בכשלושה חודשים את שיבוצו של הרופא שזכה במכרז למשרה, ולאחר שבדצמבר 2012 שובץ למשרה, הודיע לו סמנכ"ל וראש האגף (להלן - ראש האגף) כי "בעדיפות ראשונה וקודמת לכל" ימשיך לשמש כרופא מחוזי ולא כסגן רופא ראשי; זאת שלא בהתאם להנחיית נציב שירות המדינה. בספטמבר 2013 הכיר משהב"ט בתקופת שחלפה כתקופת ניסיון, ושיבץ רטרואקטיבית את הרופא לתפקיד החל מסוף יוני 2013. נוכח תפקידי סגן הרופא הראשי, אי-איוש המשרה בפועל היה בו כדי לפגוע בניהול השירותים הרפואיים באגף, פגע בזכויותיו של הרופא שזכה במכרז, ואינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין.

2.  בשלהי 2011 נוצר צורך במציאת רופא שימלא זמנית את תפקידה של הרופאה המרחבית במרחב מרכז. על פי תקנון שירות המדינה (להלן - תקשי"ר), במקרה כזה לא תחול חובת מכרז, עם זאת יש לקיים הליך בחירה שוויוני, הגון ושקוף, ובכלל זה על משהב"ט לפרסם בפומבי את דבר איוש המשרה בדרך של מילוי מקום. נמצא, כי משהב"ט פעל שלא על פי כללי התקשי"ר הללו, וכי נש"ם אישרה משך שנים למשהב"ט לפעול בדרך פסולה זו. זאת ועוד, גם לאחר שנש"ם והמשנה ליועמ"ש למעהב"ט העירו לאמ"ש, כי יש לפעול על פי הוראות התקשי"ר, לא נקט אמ"ש צעדים לתיקון המצב. יודגש, שהרופא המוסמך הראשי באגף כלל לא היה שותף לתהליך הבחירה.

עיכוב בעיגון בחקיקה של הטבות שמעניק האגף

לחלק ניכר מההטבות ומהתשלומים שמעניק האגף לנכי צה"ל אין ביטוי בחוק או בתקנות, והם ניתנים באמצעות הוראות פנימיות. על פי חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה דאז מיולי 2005, יש לקדם מהלך של הסדרה בחקיקה של כלל ההטבות הניתנות. למרות חשיבות העיגון בחוק של כלל ההטבות, הן מבחינה ערכית ומוסרית והן מבחינה משפטית, חלפו למעלה משמונה שנים ממועד חוות הדעת האמורה, ועדיין הטיפול בנושא טרם הסתיים.

ההמלצות העיקריות

1.  היחידה לתביעות וקביעת זכאות היא שער הכניסה של נכי צה"ל לאגף. מצב שבו האגף אינו יודע מהי מידת עמידתה של היחידה בפרקי הזמן שנקבעו בתקנות ובאמנת השירות בנוגע לתביעות בגין חבלה ובגין מחלה, אינו תקין. על ראש האגף לאתר את הפגמים והחולשות בטיפול היחידה בתביעות, ולהציע להן מענה. נוסף על כך, קיימת חשיבות גדולה לכך שהאגף, בין היתר, יקבע לוח זמנים לשלב איסוף החומר, יקיים מעקב ובקרה לכל אורך תהליך הטיפול בבקשה, ויפעל לצמצום עיכובים. כדי לאפשר לאגף טיפול נאות בתביעות, על אכ"א לפעול ללא דיחוי נוסף לתיקון מצב בו עקב ליקויים בטיחותיים במחסניו, אין נגישות ללמעלה מ-300,000 תיקים אישיים של חיילים.

2.  על משהב"ט להפיק לקחים מהתנהלותו בנוגע למינוי רופאים בכירים ולהקפיד לפעול על פי הוראות התקשי"ר וכללי מינהל תקין.

3.  על משהב"ט לפעול להסדרת אופן השימוש במאגרי המידע של אגף מס הכנסה ואת היקפו, ולבחון אם יש מקום ליזום תיקון הגדרת נצרך בחוק הנכים, כך שיתחשב גם בנכסי המבקשים זכאות לתגמול נצרך ולא רק בהכנסותיהם, כדי למנוע ככל הניתן ולפחות לצמצם מצבים של ניצול לרעה של תגמול נצרך על ידי אנשים עתירי נכסים.

4.  נוכח חשיבות העיגון בחוק של כלל ההטבות הניתנות לנכי צה"ל, הן מבחינה ערכית ומוסרית והן מבחינה משפטית, ומאחר שמאז שנת 2005 נושא עיגון ההטבות בחוק נמצא בשלבים שונים של טיפול ואינו מתקדם, על מנכ"ל משהב"ט לפעול להביא את העניין לכלל סיום בהקדם.

סיכום

על פי אמנת השירות של האגף, ייעודו הוא מתן שירות מקצועי, מהיר ואנושי למען שיקום הנכה ושילובו בחברה, תוך חתירה לתפקוד מיטבי של האגף ולשיפור השירות בהתמדה. האמנה מפרטת גם כללי יסוד, ולפיהם, בין היתר, האגף יפעל על פי מדדי שירות, וכן יעניק יחס הוגן ושוויוני לכל הזכאים.

על אף המאמץ הגדול שמשקיעים מנהלי האגף ועובדיו, וגילויי המעורבות, היזמה, ההתמדה והנכונות, עלו בביקורת ליקויים יסודיים, לרבות בטיפול היחידה לתביעות וקביעת זכאות בבקשות להכרה כנכה צה"ל, באישור תגמול נצרך ובמינוי משרות רופאים בכירות. ליקויים אלה עומדים בסתירה לכללי היסוד שנקבעו באמנת השירות של האגף ובחלקם אף להוראות התקשי"ר, ופוגעים ביכולתו להגשים את ייעודו. יש להקפיד על תיקונם גם נוכח הצורך שהאגף יגשים את ייעודו תוך כבוד, הוקרה ומחויבות לנכים.