מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים)

רקע כללי

בצה"ל מועסקים דרך קבע אזרחים עובדי צה"ל (להלן - אע"ץ או אע"צים) במגוון רחב של תחומי עיסוק. אזרח עובד צה"ל מוגדר כ"אזרח העובד בשכר בצה"ל ומקיים יחסי עובד ומעביד עם מערכת הביטחון. הוא ניכר במומחיותו המקצועית, בידע ובניסיון שצבר מעיסוקו בתחום שעליו הוא מופקד". בתקופת הביקורת (ינואר עד אוגוסט 2013) הועסקו בצה"ל כ-7,250 אע"צים , כ-54% מהם במסגרות יצרניות כעובדים מקצועיים; יתר העובדים (46%) בתפקידי ניהול והנדסה, ובמקצועות נוספים (כגון רופאים). מרבית האע"צים (62%) הועסקו באגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה שבמטכ"ל (להלן - אט"ל), לרוב במסגרות יצרניות. אע"צים נוספים הועסקו בחיל האוויר והחלל (להלן - חה"א) (14%); בחיל הים (להלן - חה"י) (10%); והיתרה (14%) - בחיל המודיעין (להלן - חמ"ן), בזרוע לבניין הכוח ביבשה (להלן - זרוע היבשה) ובשאר צה"ל.

אע"צים מועסקים לרוב במסגרת הסכם קיבוצי, שהצדדים לו הם מערכת הביטחון (משרד הביטחון וצה"ל, להלן - מעהב"ט) והארגון הארצי לעובדי צה"ל (להלן - ארגון עובדי צה"ל), שהוא חלק מההסתדרות הכללית של העובדים בארץ-ישראל (להלן - ההסתדרות). כ-10% מן האע"צים מועסקים במסגרת חוזים אישיים, המאפשרים חריגה מסוימת מתנאי ההסכם הקיבוצי לטובת העובד.

משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) הוא האחראי להתוויה ולקביעה של מדיניות מרכזית לגבי נושאים הקשורים להעסקת אע"צים, כגון שכר, תנאי שירות ויחסי עבודה, והוא האחראי לייצג נושאים אלו כלפי גורמים נוספים במדינה, כגון משרד האוצר. מרכז תעסוקת אע"צים (להלן - מרכז תע"ץ), הכפוף לאגף כוח אדם שבמטכ"ל (להלן - אכ"א), הוא הגוף האחראי להתוות ולגבש את מדיניות צה"ל בכל הקשור להעסקת אע"צים וליישמה. בחלק מאגפי המטכ"ל ובמטות של הפיקודים המרחביים ושל הזרועות  קיימים גורמי מטה בתוך גוף משאבי האנוש, המרכזים את הטיפול השוטף באע"צים מול מרכז תע"ץ. נוסף על גורמי מטה אלו, גם ביחידות עצמן ישנם גורמי כוח אדם המטפלים באופן שוטף באע"צים.

פעולות הביקורת

מינואר עד אוגוסט 2013 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא מערך האע"צים. נבדקו בעיקר: סוגיות בתחום המסד הנורמטיבי להעסקת אע"צים; תכניות לתקינה של מערך האע"צים; קידום אע"צים לדרגות בכירות; שכר עידוד לאע"צים באט"ל; הטיפול בפרט; וכן הכשרת הגורמים המקצועיים והמפקדים המטפלים באע"צים. הביקורת נערכה בצה"ל ובמשהב"ט. כן נערכו פגישות עם נציגים של ארגון עובדי צה"ל.

במהלך הביקורת הפיץ משרד מבקר המדינה שאלונים בשיטת המדגם האקראי בקרב כ-330 אע"צים (קרוב ל-5% מכלל האע"צים). כן הופצו אקראית שאלונים בקרב כ-70 מפקדים באט"ל ובחמ"ן, בדרגות שונות, שתחת פיקודם נמצאים גם אע"צים. האע"צים והמפקדים נשאלו שאלות הנוגעות לנושאים שונים שבהם עוסק דוח זה. מומחה סטטיסטי  ניתח את התשובות לשאלונים, ומסקנות הניתוח יובאו בדוח זה במקומות הרלוונטיים.

הליקויים העיקריים

ליקויים בתחום המסד הנורמטיבי

הוראות ההסכם הקיבוצי על עדכוניו, הכוללות היבטים חשובים בתנאי ההעסקה והשכר, אינן זמינות לעיונם של הגורמים המטפלים באע"צים בצה"ל.

נכון ליוני 2013, כ-30 פקודות מטכ"ל, כמחצית מכלל הפקודות העוסקות באע"צים, הן ישנות - בנות 15, 20 ואף 30 שנה - ואינן מעודכנות. גם למעלה מ-70% מההוראות הפנימיות של מרכז תע"ץ (כ-65 הוראות) הן ישנות ואינן מעודכנות.

אי-מימושה של התכנית לתקינה של מערך האע"צים

עד מועד סיום הביקורת, באוגוסט 2013, בחלוף כחמש עד שש שנים מאז הוחל בהסדרת נושא תקינת האע"צים, לא הושלם תהליך התקינה, ולמעשה לא באה תקינה זאת לידי מימוש.

היעדר אמות מידה קבועות לקידום של אע"צים לדרגות בכירות

אין בצה"ל אמות מידה קבועות ועקביות המעוגנות בכתב, בנוגע לקידום אע"צים לדרגות בכירות (הנקראות בצה"ל דרגות "חסומות", שאינן ניתנות במסגרת קידום שוטף, שהוא בעיקרו תלוי בזמן ובוותק). הקידום נעשה מפעם לפעם במסגרת הסכמי עבודה ובאמצעות הקצאות מוגבלות בהיקפן, כאשר אמות המידה לקידום משתנות מהסכם להסכם. לדעת משרד מבקר המדינה, במצב זה קיים חשש לאפליית אע"צים, אשר אינם יכולים להתקדם בדרגות וברמות השכר כפי שקודמו חבריהם לעבודה בעבר, גם אם הם עומדים באמות המידה שנקבעו בעבר בהסכמים.

פערים במימוש שכר עידוד לאע"צים באט"ל

בתקופת הביקורת כ-5,000 אע"צים קיבלו פרמיות שכר עידוד: כ-3,800 מתוכם (כ-76%) מועסקים באט"ל. העלות השנתית של תשלומי שכר העידוד באט"ל הייתה בתקופת הביקורת כ-80 מיליוני ש"ח. אט"ל קבע, כי ככלל, בשיטות שכר העידוד ייכללו מספר מדדים, שיאפשרו מדידה מקיפה של ביצועי העובדים, על כלל ההיבטים הקשורים לביצועים אלו; וכי ייכללו בהן גורמים מדידים המצביעים על שיפור האיכות. בביקורת נמצא, כי בשניים מבין המרכזים הלוגיסטיים של אט"ל, שבהם מועסקים ביחד כ-1,470 אע"צים (כ-39% מכלל האע"צים הנמצאים תחת שיטות שכר עידוד באט"ל), נהוגה שיטה המתבססת על מדד אחד בלבד, מדד של תפוקה, בניגוד לקביעת אט"ל.

שיטות שכר עידוד באט"ל מופעלות גם לגבי עובדי תקורה ומטה המועסקים במפקדה, במטה או במנהלה, ואלו מתבססות על הישגי העובדים הישירים. כבר באפריל 2008 קבע ראש מטה אט"ל דאז, כי לטווח הארוך ייבחן יישום מנגנון חלופי לתמרוץ ולהנעה של אוכלוסיית עובדי התקורה באט"ל. במועד סיום הביקורת, כחמש שנים לאחר סיכומו האמור של ראש המטה בנושא זה, עדיין נהוג מנגנון שכר עידוד לחלק ניכר מעובדי התקורה באט"ל באותה מתכונת, והנושא עדיין נתפס באט"ל כבעיה שיש לטפל בה.

בין המרכזים הלוגיסטיים השונים באט"ל קיימים הבדלים, לעתים ניכרים, בעניין תקרות שכר עידוד, הגם שמדובר באוכלוסיות בעלות אופי תעסוקה דומה. כך למשל, במרכז דלק עובדי התפעול ועובדי התקורה אינם מקבלים כלל שכר עידוד, שעה שבמרכזים אחרים עובדי תפעול ותקורה מקבלים שכר עידוד בשיעורים שבין 11% ל-25% משכרם.

ליקויים בטיפול בפרט

תהליך האיתור לתפקידי אע"צים נעשה ביזמת היחידה המבקשת לקלוט אע"צים. תהליך זה נעשה באמצעים שונים, כגון פרסום מודעות באמצעי תקשורת; "חבר מביא חבר", שיטה רווחת מאוד בחלק מן היחידות; קליטת חיילים משוחררים או אנשי קבע לשעבר, וכדומה. קיימת שונות בין היחידות, הפיקודים המרחביים והזרועות בתחום זה.

משך זמן קליטת אע"צים הוא ארוך מאוד, בין היתר, בשל מגבלות כוח אדם במרכז תע"ץ. משך זה מתארך מאוד, במיוחד כאשר מדובר בקליטה על בסיס חוזים אישיים, המאפיינת את מערך המחשוב והאינטרנט (להלן - סייבר), תחום שהעיסוק בו גבר בשנים האחרונות, מה שיצר עומס עבודה גדול מאוד, והצריך הסדרתו באמצעות קביעתן של מכסות קליטה חודשיות. כתוצאה ממשך הזמן הארוך, לעתים מועמדים פורשים תוך כדי התהליך.

נמצאו ליקויים שונים בתהליכי הטיפול של כלל הגורמים המטפלים בבקשות פרט של אע"צים, ובכלל זה עיכובים ממושכים, וטיפול חסר ולא מקצועי בבקשות, ובין היתר, הגשת בקשות על ידי הגורמים המטפלים ביחידות ללא צירוף מסמכים נדרשים או חתימות נדרשות; ועיכובים בטיפול בבקשות במרכז תע"ץ.

היעדר מסגרת הכשרה רשמית לגורמים המטפלים באע"צים בצה"ל

הכשרתם של גורמי משאבי אנוש לעסוק בטיפול באע"צים מתקיימת בעיקר באמצעות תהליכי העברת תפקיד ביחידה, ללא כל מסגרת הכשרה רשמית, ולמידת תחומי הטיפול באע"צים נעשית תוך כדי התפקיד. כך גם לגבי אוכלוסיית המפקדים שאע"צים נתונים לפיקודם.

ההמלצות העיקריות

1.  על אכ"א ועל מרכז תע"ץ לוודא, כי מכלול הנורמות הנוגעות להעסקת אע"צים מעודכנות, עקביות זו עם זו וזמינות לגורמים המקצועיים, ובמידת הצורך גם לאע"צים עצמם.

2.  על אכ"א ומרכז תע"ץ להשלים את תהליך התקינה של תפקידי האע"צים ומימושה הלכה למעשה, לשם ניהול נכון ושוטף של מערך האע"צים, ולשם ייצוב המערך.

3.  על אכ"א ומרכז תע"ץ, בשיתוף ובתיאום עם משהב"ט וארגון עובדי צה"ל, לבחון את הסוגיות שעלו בדוח זה בנושא נוהלי הקידום של אע"צים לדרגות בכירות, ואת השלכותיהן האפשריות - להסדיר אותן, ולעגן את ההסדרה במסמכים הנדרשים, ובכלל זה בפקודות, בהוראות ובנהלים.

4.  על אט"ל, מרכז תע"ץ ומשהב"ט לערוך בחינה מקיפה והשוואתית של כלל שיטות שכר העידוד הנהוגות באט"ל, במטרה לשפר את יעילותן ואת השוויוניות בהפעלתן. בכלל זה, עליהם לקדם את עדכון השיטות המיושנות באמצעות הכנסת מדדים נוספים, אשר יהלמו את יעדי אט"ל והיחידות הנוגעות לעניין. כמו כן, מן הראוי שאט"ל ישים דגש על קידום פיתוחן של שיטות תגמול, שאינן מתבססות על הישגי העובדים הישירים, גם לגבי כלל עובדי התקורה במרכזיו הלוגיסטיים. כל זאת תוך תיאום עם הממונה על השכר במשרד האוצר, המופקד על נושא שכר העידוד בשירות הציבורי בכללותו החל משנת 2010.

5.  על אכ"א לפעול לשיפור ולהאצה של תהליך הקליטה של האע"צים בכל הרמות שלו, החל מהפעילות ביחידות, המשך בבקרה של גורמי משאבי האנוש באגפי המטכ"ל, במטות הפיקודים המרחביים או הזרועות, וכלה בטיפול של מרכז תע"ץ בבקשות.

6.  על אכ"א ומרכז תע"ץ לבחון את תהליך הטיפול בבקשות פרט של אע"צים. בכלל זה יש לבדוק את תוצאות העברת סמכויות ביצוע ממרכז תע"ץ לגורמי משאבי האנוש באגפי המטכ"ל, במטות הפיקודים המרחביים, או הזרועות, ובמידת הצורך - לעשות בו התאמות, כדי לטייב את הטיפול בבקשות פרט.

סיכום

מערך האע"צים בצה"ל הינו מערך מקצועי וחיוני המשולב בכלל מערכי כוח האדם בצבא, הן בשגרה והן בשעת חירום. המסד הנורמטיבי המסדיר את ניהול המערך ואת הטיפול בפרט במסגרתו הוא מורכב וייחודי בצה"ל. הוא נשען על הסכמי עבודה שגובשו במסגרת תהליכי משא ומתן כמקובל במשק האזרחי, ועם זאת, הוא מבוסס גם על פקודות, הוראות ונהלים, כמקובל בצה"ל. נוסף על כך, במרבית המקרים מדובר בעובדים המתמידים באותו תפקיד במשך שנים רבות, ורבים מהם אף עובדים עד פרישתם לגמלאות.

בביקורת עלה, כי במערך האע"צים בצה"ל קיימים פערים במספר נושאים, המשליכים במישרין על ניהולו ועל שמירת זכויות הפרט במסגרתו. על אכ"א לבחון את הטיפול במערך האע"צים בכללותו, כדי להבטיח שבידי מרכז תע"ץ יש כלים ויכולות הולמים לממש את יעדי המטכ"ל בכל הקשור למערך זה, ולנהל את המערך בפועל. כמו כן, על אכ"א לוודא כי בידי הגורמים המקצועיים ברמות השונות יש כלים מקצועיים ראויים לטיפול באזרחים, וכי ניתנת להם הכשרה מתאימה לכך; וכי ככלל, מתקיימים עקרונות של שוויון הזדמנויות בעבודה ושקיפות מול האע"צים עצמם.