העסקת יועצים בתעש

רקע כללי

התעשיה הצבאית לישראל בע"מ (תעש) (להלן - תעש) מתקשרת מדי שנה בשנה לצורך ביצוע פעילותה עם כ-100 יועצים. בנוהל תעש בעניין העסקת יועצים מדצמבר 2008, שעודכן ביוני 2011 (להלן - הנוהל או נוהל תעש), מוגדר יועץ כיחיד או תאגיד, המספק לתעש שירותי ייעוץ בתחומי מומחיותו, שאותם לא ניתן לקבל מגורמים פנימיים בתעש, ובלבד שהעסקתו היא לתקופה קצובה, ושהיקף שעות הייעוץ אינו עולה על 1,000 שעות עבודה בשנה. ההיקף הכספי של התקשרויות תעש עם יועצים בשנים 2013-2010 הסתכם בכ-8.4 מיליון ש"ח לשנה בממוצע. ההתקשרויות של תעש עם כ-10 יועצים לשנה בממוצע, בעיקר יועצים למנכ"ל, מר אבי פלדר, נעשית בתשלום חודשי בסכום קבוע, ללא תלות במספר שעות העבודה שביצעו, ובמרבית המקרים באמצעות חברות (להלן - יועצים ריטיינרים).

לפי הוראות חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים), על תעש, כחברה ממשלתית, לקיים מכרז פומבי כדי לרכוש שירותים, כגון שירותי ייעוץ. מכוח החוק התקין שר הביטחון את תקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הביטחון), התשנ"ג-1993 (להלן - התקנות ). בתקנות נקבעו, בין היתר, הנסיבות שלגביהן יחול פטור מחובת קיום המכרז.

בתעש פועלת ועדה לאישור העסקת יועצים, הבוחנת את הצורך בייעוץ, בקיום תקציב וכדומה. חברי הוועדה משמשים גם כחברי ועדת מכרזים עליונה לעניין העסקת היועצים, שתפקידה לאשר את ההתקשרות, לבחון את חובת קיום המכרז, מתן פטור ממכרז וכדומה (להלן - הוועדה להעסקת יועצים או ועדת המכרזים, בהתאמה). בנוסף לזאת, פועלת ועדת כוח האדם של דירקטוריון תעש (להלן - ועדת כוח האדם) כוועדה להעסקת יועצי ההנהלה הבכירה, וחבריה משמשים גם כחברי ועדת מכרזים עליונה ליועצים אלה (להלן - ועדת המכרזים להעסקת יועצי ההנהלה הבכירה). הוועדות הוקמו לפי נוהל תעש. עד ליוני 2011 הוגדר בנוהל, כי יועצי ההנהלה הבכירה הם יועצי יו"ר הדירקטוריון או הדירקטוריון. במועד זה עודכן הנוהל כך שגם יועצי המנכ"ל הוספו להגדרה זו.

פעולות הביקורת

בחודשים נובמבר 2012 - יולי 2013 בדק משרד מבקר המדינה את ההתקשרויות של תעש עם יועצים, בעיקר בשנים 2012-2010. בדיקות השלמה נערכו במרץ 2014. נבדקו הפיקוח והבקרה של דירקטוריון תעש על תכניות העסקת היועצים ועל ביצוען, הרכב ועדות המכרזים ומתן פטור ממכרז על ידיהן, העמידה של תעש בהוראות התקנות והנוהל שלה בכל הנוגע להליך ההתקשרות, וההתקשרויות של תעש עם יועצים לחטיבת מערכות רקטיות - גבעון (להלן - גבעון) ועם חלק מהיועצים הריטיינרים, שמילאו בעבר תפקידים בכירים במערכת הביטחון ובשירות המדינה. ממצאי הביקורת שהעלה משרד מבקר המדינה בנושאים דלעיל מכוונים לתעש, לפי הקשרם של הדברים, ולא ליועצים, שאינם גוף מבוקר, כהגדרתו בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]. אין בדוח זה משום נקיטת עמדת מבקר המדינה בדבר כישוריהם ומקצועיותם של היועצים.

במסגרת ביקורת זו קיבל משרד מבקר המדינה, לבקשתו, מתעש הקלטות של דיוני ועדת כוח האדם מהתקופה יולי 2011 עד ינואר 2013, ותימלל אותן. ההקלטות הוסיפו לביקורת נתונים שהיו חסרים בפרוטוקולים שתיעדו את דיוני הוועדה. הביקורת נערכה בתעש: בלשכת הדירקטוריון, בלשכת המנכ"ל, בלשכת יו"ר הוועדה להעסקת יועצים ובגבעון. בדיקת השלמה נערכה ברשות החברות הממשלתיות.

הליקויים העיקריים

פיקוח ובקרה לקויים של הדירקטוריון על העסקת היועצים

בעניין העסקת היועצים, פעילות דירקטוריון תעש אינה עולה בקנה אחד עם הדרישות בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות), לעקוב ברציפות אחר הגשמת התכניות והתקציבים של החברה. הדירקטוריון גם לא מילא את תפקידו כנדרש בנוהל תעש, לעקוב ברציפות, אחת לשנה, אחר התכניות של תעש, הנוגעות להעסקת היועצים ולביצוע ההעסקה:

1.  ועדת כוח האדם דנה בתכנית העסקת היועצים לשנת 2011 ואישרה אותה בדיעבד, רק בסוף יולי 2011. בשנים 2010 ו-2012 יושבי ראש הדירקטוריון  לא זימנו ישיבות בנושא העסקת היועצים של תעש, וממילא הדירקטוריון לא דן בתכניות העסקתם לשנים אלו ולא אישר אותן.

2.  הנהלת תעש או כל גורם אחר מטעמה לא הציגו לדירקטוריון במועד, אחת לשנה, דיווחים שנתיים על העסקת היועצים בשנים 2009 ו-2011 ; יו"ר הוועדה להעסקת יועצים לא מסר דיווחים רבעוניים לוועדת כוח האדם על העסקת היועצים בשנים 2012-2010. הדירקטוריון וועדת כוח האדם לא פעלו כדי לקבל במועד את הדיווחים האמורים. בכך נפגעו הפיקוח והבקרה של הדירקטוריון הנדרשים לפי נוהל תעש.

על אף השינויים, חלקם מהותיים, שחלו בתכנית העסקת היועצים של תעש לשנת 2011, מאז שאישרה אותה הוועדה להעסקת יועצים בדצמבר 2010, הציג יו"ר ועדה זו לוועדת כוח האדם בסוף יולי 2011 נתונים לא מעודכנים. אף שהוועדה ידעה שהתכנית אינה מעודכנת, היא אישרה אותה. נפלו פגמים בהצגה לוועדת כוח האדם, באישורה, ובפיקוח ובבקרה שהיא קיימה על תכנית העסקת היועצים. בינואר 2013 דיווחה הנהלת תעש לוועדת כוח האדם נתונים לא נכונים לגבי התקציב והיועצים, שהועסקו בגבעון בשנים 2012-2010.

יועצים ריטיינרים

תעש משלמת מאות אלפי ש"ח בשנה ליועצים ריטיינרים, העוסקים בליבות העיסוק שלה. על אף זאת לא תיעדו בתעש את פעילותם ותפוקותיהם של שלושה יועצים למנכ"ל - יועץ א', יועץ ב' ויועץ ג' - מבין חמישה יועצים שבדקה הביקורת, למעט דיווחים מסוימים שמסרו בעל פה המנכ"ל ונציגי ההנהלה לדירקטוריון בישיבותיו, ורישומים של המנכ"ל בפנקסו בנוגע לדברים שמסר לו יועץ ד'. בנוגע לפעילותו של יועץ ה' יש בתעש תיעוד הולם. ללא תיעוד לא ניתן לדעת איזו תמורה קיבלה תעש בגין הפעילויות של יועצי המנכ"ל, והאם התשלום שהיא שילמה להם הולם לתפוקתם. מצב זה אינו סביר ואינו תקין.

בנוסף לאמור בהסכמי ההתקשרות של תעש לקבלת שירותי ייעוץ מיועצים ריטיינרים, היא לא קבעה תכולות עבודה לפעילותם, ובכלל זה תכנית עבודה שעליהם לבצע, לוחות זמנים, מתכונת דיווחים תקופתיים לתעש, תוצרי העבודה וכדומה.

ועדות מכרזים

מאז כניסתן לתוקף של התקנות בפברואר 2013 ועד לסוף אוגוסט 2013, הנהלת תעש לא עדכנה את נוהל תעש, כך שיעלה בקנה אחד עם האמור בתקנות, ומנכ"ל תעש לא מינה ועדות מכרזים בהרכב הנדרש בהן. כתוצאה מכך הרכב ועדות המכרזים בתעש לא תאם להרכב הנדרש בתקנות:   (א)  בוועדת המכרזים לאישור העסקת יועצי ההנהלה הבכירה כיהנו שני חברים בלבד ולא שלושה כנדרש, ושניהם חברי דירקטוריון;   (ב)  בוועדה זו ובוועדת המכרזים להעסקת יועצים לא כיהנו כחברים היועץ המשפטי של תעש, או עורך דין שהוא מינה לנציגו.

כיוון שבשנים 2010 ו-2012 ועדת כוח האדם לא התכנסה , ממילא היא לא ישבה כוועדת מכרזים להעסקת יועצי ההנהלה הבכירה, לא דנה ולא אישרה פטורים ממכרזים להתקשרות עם יועצי המנכ"ל. בשנים 2011 ו-2013 ועדת כוח האדם התכנסה ואישרה את העסקת יועצי המנכ"ל, ולפי טענת תעש ישבה כוועדת מכרזים, אולם היא לא דנה במתן פטורים ממכרזים כנדרש. אי-פעילותה של ועדת המכרזים האמורה במשך כשנתיים וההתקשרויות של תעש עם יועצי המנכ"ל במשך כארבע שנים ללא קיום מכרז או ללא קבלת פטורים ממכרזים מהוועדה כנדרש, אינם עולים בקנה אחד עם הוראות חוק חובת המכרזים, התקנות שעל פיו ונוהל תעש.

בינואר 2013 ועדת כוח האדם, אשר לטענת תעש ישבה כוועדת מכרזים, לא דנה בבקשות למתן פטור ממכרז ליועצי המנכ"ל ולא אישרה פטור שכזה. על אף זאת, נרשם בפרוטוקול הדיון של הוועדה, כי "ועדת כח אדם כועדת מכרזים עליונה לנושא יועצי הנהלה בכירה, מאשרת את העסקתם" של יועצי המנכ"ל לשנת 2013. הדבר אינו משקף נאמנה את העובדות לאשורן.

בכל 19 המקרים שנבדקו של בקשות למתן פטור ממכרז להתקשרות עם יועצים עבור גבעון בשנים 2012-2010, פעלה ועדת המכרזים שלא בהתאם לתקנות כשנתנה פטור ממכרז להתקשרות עם היועצים, בנימוק של עבודה מקצועית הדורשת ידע, מומחיות או כישורים מיוחדים, וזאת ללא שגבעון בדק מספר הצעות מספקים שונים כנדרש.

התקשרות עם יועצים לגבעון

נפל פגם בהליך בחירת היועצים בגבעון. בכלל זה: פנייה ליועץ יחיד בתחום הייעוץ המבוקש ללא תיעוד בכתב שמדובר ב"ספק יחיד", סיכום איתו על תנאי ההתקשרות, ורק לאחר מכן פנייה לוועדת המכרזים בבקשה לקבל פטור ממכרז. בפעילות זו קיים חשש, כי גבעון פגע בעקרונות השוויון וההוגנות בתחום המכרזים שבין מתחרים פוטנציאליים, העולים מחוק חובת המכרזים והתקנות, וגרם למתן עדיפות ולהתקשרות עם יועצים מסוימים, שהיה מעוניין בשירותם, על פני יועצים פוטנציאליים אחרים.

נבדקו 30 ההתקשרויות של תעש עם יועצים לגבעון בשנים 2012-2010. לגבי חלקן החל גבעון להעסיק את היועצים לפני שהוציא הזמנת רכש להתקשרות; לפני שקיבל אישור להעסקתם מהוועדה להעסקת יועצים; לפני שפנה לוועדה בבקשה לאשר את העסקתם; לפני שהיועצים חתמו על הסכם להעסקתם; בטרם חתם גבעון על הסכמי ההעסקה; וכן המשיך גבעון להעסיק יועצים לפני שחתם אתם על הסכמי הארכת הייעוץ.

ההמלצות העיקריות

על תעש להפיק לאלתר לקחים נדרשים מדוח זה, ובכלל זה להקפיד על קיום הליך שוויוני ותחרותי בבחירת היועצים, לשפר משמעותית את תפקוד מנגנוני הפיקוח והבקרה בנושא, ולהקפיד על קבלה בכתב של תפוקות מפורטות מיועצים בכירים.

סיכום

התעשיה הצבאית לישראל בע"מ (תעש) היא חברה ממשלתית המחויבת להקפיד על נורמות של מינהל תקין, תחרותיות ושוויוניות, לרבות לגבי ניהול כוח האדם, ובמיוחד בכל הקשור להליכי בחירה והתקשרות תקינים עם יועצים.

ממצאי דוח זה מעידים על כשל בתעש, לרבות בגבעון, בכל הנוגע להתקשרויות שערכה עם יועצים, לרבות במקרים מסוימים ביצוע פעולות שאינן בהתאם לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, והתקנות שהותקנו על פיו, ואי-הקפדה על ניהול ההתקשרויות באופן תחרותי ושוויוני. מקורו של הכשל במידה רבה בפיקוח ובבקרה כושלים של דירקטוריון תעש; הנהלת תעש; והסמנכ"ל ומנהל גבעון, כל אחד בתחום אחריותו.

מבקר המדינה רואה בחומרה את התופעה של התקשרות תעש עם יועצים בכירים למנכ"ל בסכומי כסף של עשרות אלפי ש"ח לחודש, בלי לקבוע מראש את תכולת עבודתם, את אופן הגשת הדיווחים על ידיהם, וממילא גם בלי לקבל מהם תפוקות מפורטות, לרבות בכתב. במצב דברים זה לא ניתן לדעת מהי התמורה שקיבלה תעש עבור התשלום ליועצים.