חוק הגנת הדייר [נוסח משולב], התשל"ב- 1972, חל על דירות ובניינים המשמשים למגורים וע לאחלה המשמשים לעסקים אשר עומדים בתנאים שנקבעו בחוק. שר הבינוי והשיכון ממונה על ביצוע החוק. משרד מבקר המדינה בדק את הפעולות שנקט משרד הבינוי והשיכון (להלן- המשרד) לאחרונה לתיקון החוק ולעדכון תקנות שהותקנו על פיו באשר לבניינים ולדירות, שעליהם חל החוק והמשמשים לעסקים (בתי עסק מוגנים).
באוגוסט 1990 מינה שר הבינוי והשיכון ועדה לבדיקת החוק. הוועדה הכינה הצעה לתיקון החוק והעבירה אותה למשרד המשפטים. משרד המשפטים הכין ביוזמתו הכצה משלו. עד סוף 1993 לא דן המשרד בהצעות, וממילא לא הגישן לממשלה להתחלת הליכי חקיקה.
לצורך ביצוע תפקידיו הקשורים לחוק זקוק המשרד למידע. המידע שבידי המשרד התקבל מבקר שערכה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה במסגרת מפקד האוכלוסין שנערך ב-1973, אולם לא היה בידיו מידע מלא ועדכני על בתי עסק מוגנים. מידע עדכני כזה נחוץ לצורך שינוי החוק ועדכון התקנות.