היבטים בהתנהלות המועצה - המועצה המקומית באר יעקב

תחום השיפוט של המועצה המקומית באר יעקב (להלן - הרשות) משתרע על כ-8,500 דונם, אוכלוסייתה מנתה בשנת 2017 כ-23,000 תושבים (לעומת כ-10,000 תושבים בסוף שנת 2008), ובשטחה מתבצעות פעולות בנייה ופיתוח מואצות. הרשות כפופה לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] ולחקיקה שנחקקה מכוחה.

ראש המועצה המקומית באר יעקב מר ניסים גוזלן (להלן - ראש המועצה) מכהן בתפקיד זה משנת 2003, וזו הקדנציה השלישית שלו. לראש המועצה שלושה סגנים. אחד מהם משמש אף ממלא מקום ראש המועצה.

בשנים 2017-2014 כיהנו ברשות שלושה מנכ"לים - גב' אירית נתן (להלן - המנכ"לית לשעבר) כיהנה בתפקידה כעשרה חודשים בשנת 2014 והתפטרה מתפקידה; בנובמבר 2014 מונה למנכ"ל מר בן-אור פרץ (להלן - המנכ"ל דאז), ואף הוא התפטר, בספטמבר 2016; באותו החודש מונה למנכ"ל הרשות מר אריק זורגר. בשנים 2015-2004 כיהן עו"ד יובל דמול כיועץ המשפטי של הרשות (להלן - היועמ"ש לשעבר). באוקטובר 2014 מונה לרשות גזבר חדש, ובאוגוסט 2015 מונתה יועצת משפטית חדשה (להלן - היועמ"ש).

ביוני 2013 מינה שר הפנים דאז חשב מלווה לרשות (להלן - החשב המלווה). בסוף אותה שנה היו בתקציב הרשות גירעון מצטבר של כ-140 מיליון ש"ח וגירעון שוטף של כ-40 מיליון ש"ח. באוקטובר 2014 חתמה הרשות עם משרד הפנים על הסכם בדבר הסדר התייעלות ובו סוכמו יעדי סף ואבני דרך להשגתם. היעדים העיקריים שנקבעו נוגעים לכיסוי הגירעון המצטבר. בסוף שנת 2015 היה בתקציב הרשות גירעון מצטבר בסך כ-69 מיליון ש"ח וחשבונה השוטף היה מאוזן. בדוח ביקורת מפורט שהוכן מטעם משרד הפנים במאי 2016 נקבע כי הרשות עמדה במרבית יעדי ההסכם, לצד ההתמודדות עם גידול האוכלוסייה הניכר.

פעולות הביקורת

בחודשים ספטמבר 2016 עד מרץ 2017 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים בהתנהלות המועצה המקומית באר יעקב.

הליקויים העיקריים

סוגיות בהעסקת עובדים

לכ-30% מן העובדים המועסקים ברשות יש קרובי משפחה בקרב עובדיה ונבחריה . יצוין כי מבקר המדינה כבר העיר בדוח משנת 2010 בנושא קבלת עובדים ברשות  (להלן - הדוח משנת 2010) על שתשעה קרובי משפחה של ארבעה חברי מועצה הועסקו ברשות והתקבלו בלא אישור ועדת מינהל השירות במשרד הפנים כנדרש ובלא שהתקיימו הליכי בחירה שוויוניים לאיוש המשרות. אולם הרשות לא זו בלבד שלא הפיקה את הלקחים הדרושים מהדוח האמור ולא הקפידה לקיים את הליכי הקבלה של העובדים בהתאם להוראות הדין, אלא גם רמסה ברגל גסה את הוראות הדין וקלטה לשורותיה עוד 16 קרובי משפחה של שישה חברי מועצה.

לחבר המועצה מר מוטי זייפתי (להלן - חבר המועצה זייפתי) 16 קרובים המועסקים ברשות. בכשש השנים שעברו מאז פורסם הדוח משנת 2010, נקלטו ברשות תשעה קרובי משפחה שלו, בהם שתיים מבנותיו, אחיו ושתי כלותיו. האופן שבו פעלה הרשות בעניין קליטת קרוביו של חבר המועצה מעלה חשש לפגיעה חמורה במינהל התקין ובטוהר המידות.

ראש המועצה פעל בשנים 2017-2014 למניעת פיטוריהם של שני עובדים בעלי זיקה פוליטית אליו. זאת חרף ניסיונותיהם של המנכ"לית לשעבר והמנכ"ל דאז להביא לסיום העסקתם ולמרות עמדת היועמ"ש, הגזבר והחשב המלווה שפיטוריהם הכרחיים לנוכח תפקודם הלקוי. ראש המועצה פעל בחריגה מסמכותו, שלא בהתאם לכללי מינהל תקין ואף בניגוד עניינים.

מתן תמיכות לעמותות ספורט ולחברה פרטית

הרשות פעלה בשנים 2011 ו-2012 שלא בהתאם לנוהל תמיכות במוסדות ציבור על ידי הרשויות המקומיות (להלן - נוהל התמיכות) ולכללי מינהל תקין, בכך שנתנה לעמותות ספורט שפעלו בבאר יעקב כספי תמיכות בשיעור הגדול ב-499%-31% מהסכומים שאישרה מועצת הרשות בתקציבה. כמו כן, הרשות תמכה בעמותות בעקיפין בכך שהתירה להן להשתמש ללא תמורה במתקני הספורט שבבעלותה.

הרשות לא הבחינה בין בקשה לתמיכה שהגישה עמותה לבין בקשת תמיכה שהגישה חברה בע"מ העוסקת באותו תחום ואינה זכאית לתמיכה על פי נוהל התמיכות. עקב כך מועצת הרשות אישרה תמיכה לעמותה על בסיס בקשה שהגישה החברה. הרשות העבירה תמיכה לחברה בע"מ, שלא הייתה זכאית לתמיכות מהרשות משום שאינה מוסד ציבור, תוך פגיעה בטוהר המידות.

ראש המועצה ביקש מבעלי תפקידים ברשות להעסיק שלושה עובדים מעמותת ספורט שנקלעה לקשיים כלכליים, בהליך החורג מצו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), התשל"ז-1977, תוך פגיעה בכללי מינהל תקין. אחד העובדים הוא אחיו של חבר המועצה זייפתי.

ניתנה הוראה לשלם מתקציב העמותה לקהילה ופנאי בבאר יעקב (להלן - המתנ"ס) שכר לאנשים אשר הועסקו קודם לכן על ידי עמותה אחרת שנקלעה לקשיים כלכליים; לא היה להם הסכם העסקה עם המתנ"ס והם לא עבדו בו, והדבר מהווה פגיעה חמורה בטוהר המידות.

התקשרות הרשות הנוגעת לאח של חבר מועצה

בשנים 2015-2008, לסירוגין, הזמינה הרשות עבודות בנייה מאחיו של חבר המועצה, סגנו וממלא מקומו של ראש המועצה, מר עמרם נעים (להלן - מ"מ ראש המועצה נעים), שלא בהתאם לצו המועצות המקומיות, התשי"א-1950, הקובע כי חבר מועצה או קרובו או תאגיד שאחד מהם מנהל או עובד אחראי בו, לא יהיה צד לחוזה או לעסקה עם הרשות. כמו כן, הרשות התקשרה עם חברה לביצוע עבודות בנייה, אולם מי שביצע בפועל לפחות חלק מהעבודות הוא אחיו של מ"מ ראש המועצה, אף שאינו קבלן רשום כנדרש בתנאי ההתקשרות. עולה חשש שהרשות התקשרה עם החברה על מנת לעקוף את צו המועצות המקומיות. בהזמנת העבודות, בין במישרין מאחיו של מ"מ ראש המועצה ובין מהחברה שהעסיקה את האח, על פני פרק זמן של כשבע שנים, היא פעלה שלא בהתאם לצו המועצות המקומיות, לכללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי הציבור ברשויות המקומיות שמרכז השלטון המקומי קבע בשנת 1984  (להלן - הכללים למניעת ניגוד עניינים) ולחוות דעת שניתנה מכוחם באפריל 2007 בנושא "איסור התקשרות בין הרשות לבין חברי מועצה או קרוביהם" . מ"מ ראש המועצה היה נתון בניגוד עניינים בעת שהשתתף בדיון במועצה בעניין החברה האמורה.

העסקת יועצים משפטיים

הרשות לא דרשה מהיועמ"ש לשעבר עדכון מפורט על פעילותו המשפטית ועל ההתקשרויות שלו אל מול גורמי הרשות וגופים אחרים שהוא מייצג שפועלים מולה והעלולות להעמידו במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים.

הרשות אפשרה ליועמ"ש לשעבר לנסח מכרז בעת שייצג חברות פרטיות שהיה להן עניין באותו מכרז. היועמ"ש לשעבר היה נתון בניגוד עניינים בשעה שהוא ונציגה ממשרדו השתתפו בישיבות ועדת מכרזים שבהן נידונו, בין היתר, המכרזים שאותה חברה הגישה להם הצעות. בהתנהלותו זו לא מילא היועמ"ש לשעבר את תפקידו כ"שומר הסף" של הרשות, והשתתפותו בדיוני ועדת המכרזים עולה כדי פגיעה בטוהר המידות.

הרשות התקשרה עם עורך דין לקבלת שירותים משפטיים בין היתר בנוגע לגביית היטלי פיתוח מיזמים שפעלו מול הרשות בלא שבחנה את אפשרות הימצאותו בניגוד עניינים. בפועל היה לעורך הדין עניין בחברות יזמיות שפעלו מולה.

ניהול נכסי הרשות

רק באוקטובר 2015, כ-15 שנים לאחר שפורסם חוזר מנכ"ל משרד הפנים בעניין הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית (להלן - נוהל ההקצאות של משרד הפנים), פרסמה הרשות נוהל הקצאות הקובע, בין היתר, אמות מידה להקצאות. במועד סיום הביקורת במרץ 2017 עדיין לא הייתה בידי הרשות רשימה עדכנית של נכסים שהוקצו.

הרשות מסרה נכסים לשימושם של חבר המועצה וסגן ראש המועצה מר אברהם בוסקילה (להלן - סגן ראש המועצה בוסקילה) וחבר המועצה זייפתי, בלא שבוצע הליך הקצאה כנדרש בנוהל ההקצאות של משרד הפנים; בלא שבוצע הליך שוויוני וסדור של תעדוף ושקילת פעילויות חלופיות; בלא שנעשתה בחינה כלשהי של גורמים מקצועיים בתחום; וללא הסכם המפרט, בין היתר, את אחריותם ואת חובותיהם של הגורמים המחזיקים בנכסי הציבור. זאת תוך פגיעה בעקרון השוויון.

חבר המועצה זייפתי וסגן ראש המועצה בוסקילה אישרו לממן מקופת הרשות פעילויות של גופים שונים בנושאים שהרשות הגדירה פעילות תרבות תורנית ופעילות תרבות יהודית.

הרשות מימנה את שיפוצו וציודו של בית הכנסת שחבר המועצה זייפתי משמש יו"ר הוועד שלו בסך כ-134,000 ש"ח. השיפוץ והציוד מומנו מתקציב הרשות לתרבות יהודית, שעליו מופקד חבר המועצה, ובמסווה של הוצאה הנדרשת למבנה שבשימוש תנועת בני עקיבא, אף שבפועל המבנה הוסב לבית כנסת. מימון הרשות הוא בגדר תמיכה עקיפה. חבר המועצה השתמש ברכוש הרשות שלא במסגרת מילוי תפקידו כחבר המועצה, והשתמש בקופת הרשות כקופה אישית, שלא בהתאם לכללים למניעת ניגוד עניינים ותוך פגיעה בטוהר המידות.

עמותה פרטית המעסיקה את בנו של סגן ראש המועצה מר בוסקילה מפעילה צהרונים במקרקעין השייכים לרשות, בלי שהרשות ביצעה הליך תחרותי למתן זכות השימוש במקרקעין להפעלת הצהרונים. לא נחתם הסכם בין הרשות לבין העמותה המסדיר את החובות והזכויות של הצדדים ואת התמורה בגין השימוש. לפיכך גם לא התקבלה תמורה בעד המקרקעין, ואין בידי הרשות מסמכים בנושא מסירת המקרקעין או זכות השימוש בהם. עולה חשש כי ההטבה ניתנה בשל הקִרבה המשפחתית של עובד העמותה לסגן ראש המועצה, דבר היוצר חשש לפגיעה בטוהר המידות.

ההמלצות העיקריות

השיעור הגדול של קשרי משפחה בקרב עובדיה של הרשות מחייב אותה להידרש לסוגיה זו בכובד ראש ולהמשיך בפעולות למניעת תופעה זו שבהן החלה בשנת 2016.

נוכח הליקויים בנושא העסקת קרובי משפחה ברשות, ובייחוד עקב הישנותם לאחר פרסום הדוח משנת 2010 ואף גידול בשיעורם, על משרד הפנים לעקוב באופן רציף אחר תיקון הליקויים בנושא שהועלו בדוח זה.

על הרשות להקפיד על בדיקת ניגודי עניינים של יועצים משפטיים המעניקים לה שירותים, לקבוע להם הסדרים למניעת ניגוד עניינים ולהבטיח כי הם עומדים בהם.

את התקציבים בנושא תרבות יהודית ותרבות תורנית יש להקצות בהתאם לתכנית סדורה של הגורמים המקצועיים ברשות ועל פי דין, ולא על פי החלטות של חבר מועצה יחיד.

על הרשות לפעול להשיב לחזקתה את הנכסים שהוקצו שלא כדין, ואם תחליט בעתיד להקצותם עליה לפעול בהתאם לנוהל ההקצאות של משרד הפנים ולנוהל שאישרה מליאת המועצה ולהקצות את הקרקעות בהליך שוויוני ושקוף לציבור.

על משרד הפנים לבחון אם יש לחייב את נבחרי הציבור המוזכרים בדוח זה, ראש המועצה, מ"מ ראש המועצה נעים, סגן ראש המועצה מר בוסקילה וחבר המועצה מר זייפתי, שפעלו בניגוד עניינים או תוך פגיעה בטוהר המידות, לשאת בחיוב אישי על פי הנוהל לחיוב אישי של נושאי משרה ברשות מקומית.

סיכום

ראש המועצה המקומית באר יעקב מכהן בתפקידו כ-14 שנים. בשנים 2017-2014 כיהנו ברשות שלושה מנכ"לים. עד שנת 2013 צברה המועצה המקומית באר יעקב גירעון של כ-140 מיליון ש"ח ואף מונה לה חשב מלווה. באוקטובר 2014 חתמה הרשות על הסכם התייעלות, ובמאי 2016, בעת שהייתה בפיקוחו של החשב המלווה, נקבע כי היא עמדה במרבית יעדי ההסכם. בסוף שנת 2015 היה בתקציב הרשות גירעון מצטבר בסך כ-69 מיליון ש"ח וחשבונה השוטף היה מאוזן. בשטח המועצה המקומית מתבצעות בשנים האחרונות פעולות בנייה ופיתוח מואצות.

ממצאי דוח זה מעידים כי בתקופה הרלוונטית לדוח, רָווחה ברשות תרבות של תפקוד לקוי ואי-תקינות מינהלית העלולה להגיע עד כדי פגיעה בטוהר המידות, ובעניינים מסוימים פעלו חברי מועצה והעומד בראשה שלא כדין. בין עניינים אלה: העסקת קרובים של חברי מועצה; ניסיונות ראש המועצה להתערב בהליכי פיטורין של עובדים שבית המשפט קבע כי ניתן לפטרם, וזאת בהיותו בניגוד עניינים שמקורו בזיקה פוליטית; חריגה של ראש המועצה מסמכותו בהעברת תמיכות לעמותה הנתונה בקשיים כלכליים ולחברה פרטית; תשלום שכר מתקציב המתנ"ס לאנשים שלא עבדו בו; התקשרות עם קרוב של חבר מועצה ועם חברה שמעסיקה את אותו קרוב; פרסום פנייה לקבלת הצעות לתפקיד לאחר שכבר נבחר המועמד; מסירת נכסי מועצה לשימוש חברי מועצה ולעמותה המעסיקה את קרובו של סגן ראש המועצה בלא הליך הקצאות סדור ושוויוני; שימוש של חבר מועצה ברכוש של הרשות שלא במסגרת מילוי תפקידו כחבר המועצה ושלא בהתאם לכללים למניעת ניגוד עניינים. אופן תפקודה של הרשות מצביע על זלזול בהוראות חוק שיש בו כדי לגרום לפגיעה באמון הציבור.

על הרשות והעומד בראשה לתת דעתם לליקויים החמורים שהועלו בדוח זה, להפיק מהם לקחים ולפעול כמתחייב מאחריותם הציבורית ומחובת נאמנותם לציבור. מכלול הממצאים המתוארים בדוח זה, על חומרתם, מספרם והיקפם, משקף תמונה קשה, העולה עד כדי הפרת חובתם של נבחרי הציבור כנאמני הציבור. לנוכח הפרתה של חובה זו עולה הצורך לשקול את האפשרות לנקוט סנקציה - לרבות סנקציה אישית - נגד המפר. לפיכך על משרד הפנים לבחון אם יש לחייב את נבחרי הציבור המוזכרים בדוח זה לשאת בחיוב אישי על פי הנוהל לתמיכות אישי של נושאי משרה ברשות מקומית. משרד מבקר המדינה מסב את תשומת לבו של היועץ המשפטי לממשלה לממצאים שהועלו בדוח זה המעלים חשש לפגיעה בטוהר המידות.