רקע כללי
מכרז רכש ציבורי מושתת על שני עקרונות יסוד: הראשון - עקרון השוויון וההגינות, המחייב לתת הזדמנות שווה לכל המציעים, והשני - השגת יעילות מרבית וחיסכון בכספי ציבור בעסקאות שהרשות הציבורית מעורבת בהן, באמצעות גורם התחרות.
בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות) נקבע כי עירייה לא תתקשר בחוזה להעברת טובין, להזמנת טובין או לביצוע עבודה אלא על פי מכרז פומבי. בתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987, נקבעו סכומים המחייבים עירייה לערוך מכרז שאיננו פומבי, ותנאים שבהם רשאית רשות מקומית להתקשר ללא מכרז. בית המשפט העליון קבע כי יש להעדיף התקשרות בדרך של מכרז פומבי, וכי ככלל יש להבטיח הזדמנות שווה ולשמור על טוהר מידות.
ראש עיריית חולון (להלן - העירייה) הוא מר מוטי ששון (להלן - ראש העירייה), והוא מכהן בתפקיד זה משנת 1993. בשנים 2017-1993 כיהנה חנה הרצמן בתפקיד מנכ"לית העירייה (להלן - המנכ"לית). בעירייה פועלת משנת 2003 "ועדה למסירת עבודות" (להלן - הוועדה) בראשותה של המנכ"לית. בנוהל פנימי של העירייה (להלן - הנוהל למסירת עבודות) נקבע כי הוועדה דנה בבקשות למסירת עבודות הדורשות ידע ומומחיות מיוחדים או יחסי אמון מיוחדים ואשר פטורות ממכרז, וכי המנכ"לית היא האחראית לביצוע הנוהל. נוסף על כך פועלת בעירייה ועדה משפטית שבה מתקבלות החלטות הנוגעות למסירת עבודות משפטיות ליועצים משפטיים חיצוניים.
פעולות הביקורת
בתקופה שבין אוגוסט 2015 לינואר 2017 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין תהליכים בעירייה להתקשרויות בפטור ממכרז, היבטים הנוגעים להעסקת יועצים משפטיים בידי העירייה והיבטים בהעסקתה של מנכ"לית העירייה.
הליקויים העיקריים
שירותי ייעוץ ארגוני ושירותי ייעוץ לענייני כספים לגוף בתאגיד עירוני
הוועדה דנה בבקשה להעסקת יועצת ארגונית ויועצת לענייני כספים בתאגיד עירוני אף שמדובר בהעסקה עבור ישות משפטית נפרדת. נראה כי העירייה, שפעלה לאשר את ההתקשרויות באמצעות הוועדה, עשתה זאת למראית עין - לאחר שתהליך הייעוץ כבר החל, ואף לאחר שהורחבה מסגרת ההתקשרות עם היועצת הארגונית וחוזה התקשרות חתום בידה הועבר לחתימת בעלי תפקידים בעירייה.
שכר הטרחה של היועצת לענייני כספים הובא לאישור הוועדה חצי שנה לאחר שהחלה העירייה לקבל את שירותי הייעוץ.
העירייה שילמה ליועצת הארגונית את התשלום הראשון בטרם נחתם הסכם המסדיר את עבודתה.
התקשרות עם חברה לניהול פרויקט כיכר העיר
כיכר העיר היא מתחם שתכננה העירייה, שנועד להיות מרכז שירות ותרבות ולכלול בניין עירייה, אולם קונצרטים, מרכז מוזיקה ושטחי מסחר, בניייני משרדים ומגורים; עלות בנייתו הוערכה בכ-538 מיליון ש"ח (להלן - הפרויקט). העירייה פנתה לקבל הצעות מחיר ממשרדים לניהול פרויקטים לשלב הראשון של הפרויקט לאחר שכמה ימים קודם לכן, בפגישה מקדימה אצל המנכ"לית שהשתתפו בה גם חברי הוועדה, כבר אושרה העסקתו של משרד מסוים כמנהל הפרויקט. בדיון שנערך בוועדה לאחר קבלת הצעות המחיר לא נקבעו תבחינים לבחירת הזוכה, ובפועל הצעת המחיר של המשרד שנבחר הייתה גבוהה במידה ניכרת מההצעות הנמוכות (בכ-60%).
הוועדה אישרה להעסיק את מנהל הפרויקט בשלב נוסף של הפרויקט, בשכר טרחה הנאמד בלמעלה מ-12.5 מיליון ש"ח. העסקתו אושרה כהצעת יחיד - על בסיס התקשרות לנהל את השלב הראשון שסכומה המרבי היה 100,000 ש"ח, בניגוד לנוהל למסירת עבודות ובניגוד לחוזר המנכ"לית, שעל פיו נדרשו חמש הצעות מחיר. התנהלות הוועדה פוגעת פגיעה חמורה בסדרי המינהל התקין ובעקרון השוויון, שכן לא ניתנה הזדמנות למועמדים נוספים להציע את שירותיהם וקיים ספק אם הצעת היחיד שהייתה לפני הוועדה היא ההצעה הטובה ביותר שיכלה העירייה לקבל.
העסקת יזם חדשנות במינהל החינוך
העירייה לא פנתה בכתב לקבל הצעות ממציעים להקמה ולליווי של מערך לקידום חדשנות. לבקשת המנכ"לית וראשת מינהל החינוך בעירייה הוצגה לפני הוועדה הצעה ממועמד אחד בלבד, ולא שלושה. כמו כן לא הוצגה לוועדה הוכחה לבלעדיות המועמד. כל זאת נעשה בניגוד לנוהל למסירת עבודות. הוועדה אישרה את הארכת ההתקשרות עם יזם החדשנות פעמיים, ובסך הכל שילמה לו העירייה יותר מ-630,000 ש"ח.
התקשרות העירייה עם חברה לרכישת מוצר טכנולוגי
המנכ"לית נפגשה עם מנכ"ל חברה לבדיקת אפשרות לרכישת חיישנים ולפיתוח אפליקציה לתערוכות במוזאון (להלן - המוצר). למחרת קיבלה המנכ"לית הצעת מחיר לרכישת המוצר ולהטמעתו, וזו הועברה לאישור חברי הוועדה. לא נעשתה פנייה בכתב לקבלת הצעות נוספות לרכישת המוצר; ההתקשרות נדונה בוועדה למסירת עבודות ולא בוועדת רכש מחשוב, שתפקידה לדון בבקשות לרכש פריטי מחשוב. ההתקשרות עם החברה לאספקת המוצר נעשתה בפטור ממכרז, אף שהייתה טעונה מכרז או למצער הליך תחרותי סדור אחר שבבסיסו אמות מידה קבועות מראש.
העירייה התקשרה עם החברה האמורה בפטור ממכרז כספק יחיד, אף שמנהלת האגף למערכות מידע הודיעה למנכ"לית כי אין מדובר בספק יחיד.
התקשרות לקבלת שירותי היסעים
העירייה התקשרה עם זוכים במכרז לקבלת שירותי היסעים שערכה החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"ם (להלן - משכ"ל), לאחר שפג תוקף אישור משרד הפנים להתקשרות.
העירייה הציגה מצג כאילו עמדה במועד הנדרש להתקשרות במכרז האמור אף שלא אלה היו פני הדברים: הסכמים עם זוכים במכרז הוצגו למשרד מבקר המדינה כאילו שנחתמו בידי הצדדים לפני המועד שנקבע כמועד האחרון להתקשרות, אף שהעירייה חתמה על הסכמים אלה רק חודשים לאחר מכן; היועצת המשפטית של העירייה (להלן - היועמ"שית) יצרה פרוטוקול והמנכ"לית, היועמ"שית וגזבר העירייה חתמו עליו אף שפרטים שנכללו בו סוכמו רק לאחר התאריך שצוין בו.
ריבוי טעויות טכניות בעבודת העירייה ושינוי גרסאות מצידה
לגבי חמישה נושאים שבדק משרד מבקר המדינה בדוח זה טענה העירייה כי פגמים או טעויות טכניות עמדו בבסיס ליקויים שנמצאו בסדרי עבודתה.
בנוגע להתקשרות לקבלת שירותי היסעים הציגה העירייה בתשובותיה למשרד מבקר המדינה גרסאות לא עקביות בדבר השתלשלות העניינים הנוגעת לתהליך שהוביל לחתימת ההסכמים עם הזוכים במכרז ולהתנהלותה מול הזוכים ומול משכ"ל.
בחירת יועצת משפטית לעירייה
במרץ 2011 פרסמה העירייה מכרז לתפקיד היועץ המשפטי לעירייה.
בהליך המכרז נפלו ליקויים והיו בו חריגות מתקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים), התש"ם-1979. תנאי הסף במכרז לא תאמו את דרישות חוזר משרד הפנים בדבר שנות ניסיון בניהול עובדים. לא נמצאו נימוקים להחלטה לזמן רק שישה מתוך 24 מועמדים לריאיון לפני ועדת הבוחנים; העירייה לא בחנה כראוי את עמידתה בתנאי הסף של היועמ"שית שנבחרה; הפרוטוקולים של ועדת הבוחנים אינם משקפים דיון של חברי הוועדה בנוגע לניסיון ולהכשרה של המועמדים, וכן אינם משקפים שיחה שהתקיימה עם ממליץ על היועמ"שית.
המנכ"לית וראש העירייה הדירו את סמנכ"ל תפעול ומנהלה דאז של העירייה ואת מבקר העירייה מישיבות ועדת הבוחנים; סתירות בין תשובות העירייה לבין תשובות סמנכ"ל תפעול ומנהלה דאז ומבקר העירייה באשר לעניין זה, יחד עם דברים שמסר היועץ המשפטי של העירייה דאז באשר למעורבותו בהליך בחירת המועמדים שזומנו לריאיון בפני ועדת הבוחנים, מעלות תהיות קשות באשר למידת מהימנותה של תשובת העירייה ולהתנהלותה.
העסקת יועצים משפטיים חיצוניים
אין לוועדה המשפטית של העירייה נוהל עבודה המסדיר את פעילותה, אף שליקוי כזה הוצג כבר בשנת 2013 בדוח אבחון ארגוני שהזמינה העירייה. נמצאו מקרים שבהם העירייה העסיקה משרדי עורכי דין ללא פנייה פומבית. בכמה מקרים הוועדה לא פנתה בכתב לקבל הצעות. הפרוטוקולים של הוועדה המשפטית אינם משקפים את תהליך קבלת ההחלטות למסירת עבודות משפטיות.
העירייה מעסיקה משרדי עורכי דין חיצוניים ברציפות במשך יותר מעשר שנים (ואף 17 שנים). התקשרות ארוכת שנים בלי שנעשתה פנייה למועמדים נוספים ובדיקת חלופות אינה עולה בקנה אחד עם השמירה על עקרון השוויון. נמצאו הסכמי התקשרות עם עורכי דין שאינם משקפים את החלטות הוועדה המשפטית, ושאי אפשר ללמוד מהם על מהות העבודה שהועברה לטיפולם או על שכר הטרחה שהם אמורים לקבל.
העסקת יועץ משפטי חיצוני לתחום המכרזים
העירייה ותאגיד המים שבבעלותה מעסיקים את אותו משרד עורכי דין בתפקיד יועץ משפטי מיולי 2014, בניגוד להוראות של מנהל מינהל המים והממונה על התאגידים ברשות המים, שקבע כי בביצוע כפל תפקידים זה בו בזמן, יש חשש ממשי להימצא בניגוד עניינים מוסדי.
העסקת יועץ משפטי חיצוני למינהל ההנדסה ולוועדה לתכנון ולבנייה
העירייה מעסיקה זה 15 שנים עורך דין חיצוני בתפקיד יועץ משפטי לוועדה לתכנון ולבנייה ולמינהל הנדסה. ממועד תחילת העסקתו ב-2002 לא פנתה העירייה למשרדי עורכי דין נוספים לקבלת שירותי ייעוץ בתחומים אלה.
נוסח הסכם ההתקשרות עם היועץ המשפטי החיצוני האמור שונה במידה ניכרת מנוסח ההסכם שקבעה הוועדה המשפטית כהסכם האחיד שעליו חותמת העירייה עם עורכי הדין החיצוניים האחרים שהיא מעסיקה. יש בצורת העסקתו של נציג היועץ המשפטי החיצוני מאפיינים של יחסי עבודה.
היבטים בהעסקתה של המנכ"לית
בתקופות מסוימות במהלך כהונתה של מנכ"לית העירייה היא כיהנה גם במועצת הפיס לתרבות ולאמנות, בדירקטוריון קופת חולים מאוחדת ובצוות בדיקה של משרד הבריאות בנוגע לבית חולים הדסה, והכול ללא אישור מועצת העיר ושר הפנים ובניגוד לפקודת העיריות. המנכ"לית קיבלה גמול השתתפות בישיבות מועצת הפיס וועדותיה ובישיבות דירקטוריון קופת חולים מאוחדת, בניגוד לאמור בפקודת העיריות.
ההמלצות העיקריות
על העירייה להקפיד לקיים את הנהלים שקבעה ואת כללי השוויון והתחרות. על הוועדה למסירת עבודות לבחון כל התקשרות בעצמה בהליך תקין ולא לאשר החלטות שקיבלו גורמים אחרים.
על העירייה להקפיד הקפדה יתרה בבדיקה אם מועמדים עומדים בתנאי מכרז, ובמיוחד עליה להקפיד בהקשר זה במכרזים לתפקידים סטטוטוריים, כיוון שיש להם חשיבות מיוחדת ומעמד מיוחד.
על העירייה לדון במבנה הארגוני של הלשכה המשפטית ובמדיניות העסקת יועצים משפטיים חיצוניים, ולקבוע נוהל עבודה לוועדה המשפטית. בנוהל זה יוגדרו, בין היתר, הליכי ההתקשרות עם היועצים כהליכים תחרותיים ושוויוניים, ויוגבל משך העסקתם. על הוועדה המשפטית לנמק את החלטותיה.
על העירייה לפעול באופן שלא יאפשר העסקתו של אותו משרד עורכי דין לטיפול בענייני המכרזים בעירייה ובתאגיד המים בו-בזמן. על העירייה לפעול לשינוי סדרי העסקתו של היועץ המשפטי החיצוני למינהל ההנדסה ולוועדה לתכנון ולבנייה.
על משרד הפנים ומשרד האוצר לבחון את ההשלכות הנובעות מעבודת החוץ של המנכ"לית, שנעשתה בניגוד לאמור בפקודת העיריות, שלפיה מי שקיבל שכר מעבודת חוץ שלא לפי הקבוע בה, דינו להיקנס בשיעור של פי שלושה מהגמול שניתן לו; במידת הצורך יש לדרוש את השבת השכר.
על העירייה לבחון את תהליכי העבודה הנוהגים בה ולרענן את הנורמות בקרב בעלי תפקידים, כדי שפגמים או טעויות טכניות לא ישבשו את סדרי עבודתה.
סיכום
התקשרויות עיריית חולון שנבחנו בדוח זה מאופיינות בפגיעה בסדרי מינהל תקין ובעקרון השוויון. המנכ"לית הייתה מעורבת בחלק מהמקרים מעורבות של ממש בחריגות מסדרי מינהל תקין.
נמצאו ליקויים בהליכי ההתקשרות עם יועצים משפטיים חיצוניים - במשך זמן העסקתם ובהסכמי ההתקשרות שנחתמו עמם. עוד נמצאו ליקויים בהתנהלות המנכ"לית באשר לעבודות נוספות שביצעה מחוץ לעירייה ללא אישור מועצת העיר ושר הפנים. כמו כן, נפלו ליקויים בהליך שקיימה העירייה לבחירת היועמ"שית.
על העירייה לפעול במכלול התקשרויותיה עם ספקים ויועצים שונים בהתאם להוראות הדין ובהתאם לנהליה שלה. במסגרת זאת על העירייה להקפיד על עקרון השוויון וההגינות המחייב מתן הזדמנות שווה לכל המציעים, וכן לנהוג ביעילות ובחיסכון בכספי הציבור באמצעות שימוש במנגנון התחרות ותוך שמירה על סדרי מינהל תקין. על העובדים הבכירים בעירייה לשמש דוגמה להתנהלות ראויה ובכך להשפיע על התרבות הארגונית בעירייה.