רישוי הבנייה, פיקוח ואכיפה, התקשרויות ומינהל עובדים - הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריות

​רקע כללי

הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריות (להלן - הוועדה המקומית או הוועדה) הוקמה בשנת 1954 ופועלת מכוח סעיף 19 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק), החל על מרחב תכנון מקומי הכולל תחום של יותר מרשות מקומית אחת . שטח מרחב התכנון של הוועדה משתרע על כ-16,500 דונמים, והוא כולל את תחומי שיפוטן של עיריית קריית מוצקין, עיריית קריית ביאליק ועיריית קריית ים. לפי נתוני הוועדה, נכון לדצמבר 2016, התגוררו במרחב התכנון של הוועדה כ-135,000 תושבים. הוועדה פועלת מכוח הסמכויות שהוקנו לה בחוק ובתקנות שהותקנו על פיו. תפקידיה הם, בין היתר, לדאוג לתכנון המרחב שלה, בין באמצעות תכנון מתארי כולל ובין באמצעות תכנון מפורט; לדון בבקשות הבנייה המוגשות לה ולהוציא היתרי בנייה; לפקח על הבנייה; ולפעול לאכיפת הוראות החוק.

מר יוסי אזריאל, סגן ראש עיריית קריית ביאליק, מכהן כיו"ר הוועדה מדצמבר 2013, וכמהנדס הוועדה מכהן מר משה יבין. בתפקיד תובע הוועדה מכהן עו"ד צחי בן עיון, ובתפקיד יועצה המשפטי עו"ד מיכאל סיגל. בוועדה מועסקים 21 עובדים, ותקציבה המאושר לשנת 2016 הסתכם בכ-8.4 מיליון ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים ספטמבר 2016 עד פברואר 2017 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת על פעולות הוועדה בשנים 2016-2013 בתחומי רישוי הבנייה, פיקוח ואכיפה, התקשרויות עם ספקים ונותני שירותים, מינהל עובדים והיבטים בארגון הוועדה. ביקורות השלמה נעשו בעיריית קריית מוצקין, במשרד המשפטים - במחלקה להנחיית התובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה (להלן - המחלקה להנחיית תובעים), ביחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה במשרד האוצר (להלן - יחידת האכיפה הארצית), ובוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה חיפה (להלן - הוועדה המחוזית).

הליקויים העיקריים

רישוי הבנייה

גביית פיקדון בגין בקשה להיתר

הוועדה לא הקפידה לגבות מכל מבקשי ההיתר את דמי הפיקדון - המסתכמים ב-20% מסכום האגרה המשוערת - עם הגשת הבקשה להיתר, כנדרש בתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970.

הוצאת היתרי בנייה שלא כדין במרחב התכנון של הוועדה

הוועדה נתנה היתרי בנייה בלתי חוקיים, שלא בהתאם לתכניות תקפות. לעתים הכשירה הוועדה בדיעבד תוספות בנייה שנבנו שלא בהתאם להיתר או לתנאי התכניות החלות על השטח. למשל, בשנת 2013 נתנה הוועדה היתר בנייה למבנה מגורים של 18 קומות הכולל 54 יחידות דיור בקריית מוצקין והתעלמה מכך ששטחי השירות חורגים ב-1,467 מ"ר מהמותר על פי התכנית המפורטת.

כמו כן, בשנת 2016 נתנה הוועדה היתר לשימוש חורג להסבת ארבע יחידות דיור למבנה משרדים בשטח של 390 מ"ר שלא בקומת קרקע, בניגוד לחוק . הוועדה אף התעלמה מכך שמבקש ההיתר לא עמד בתנאים שהיא עצמה הציבה לו, ולפיהם עליו להגיש לה תשריט חנייה מתוקן לפי תקן החנייה  המחייב ולשלם לה קרן חנייה  בהתאם לכך.

כמו כן אפשרה הוועדה בשנת 2014 לגורם ששכר שטח שבבעלות עיריית קריית מוצקין להקים בו בית קפה, לבצע בו שיפוצים ובינוי ולהופכו למסעדה, ולא נקטה נגדו אמצעי אכיפה בגין פלישתו לשטח ציבורי המיועד לשמש כדרך בסמוך למבנה של עיריית קריית מוצקין, כל זאת ללא אישור העירייה, בלי לשנות את ייעוד הקרקע בתכניות התקפות ואף ללא היתר בנייה.

כמו כן נתנה הוועדה בשנת 2015 היתר לשימוש חורג להפעלת מסעדה ששטחה כ-250 מ"ר בבניין מגורים בקריית ביאליק. הוועדה אישרה את מתן ההיתר לפני המועד האחרון להגשת התנגדויות על ידי כל מי שעלול להיפגע מאישור הבקשה ולא גבתה היטל השבחה כמתחייב.

ליקויים בפיקוח ואכיפה

הוועדה אינה מבצעת באופן שוטף מעקב ובקרה אחר עבודת המפקחים כדי לייעל ולהגביר את האפקטיביות של הפיקוח והאכיפה במרחב התכנון שלה, ונמצא כי הטיפול בתיקי הפיקוח התמשך במידה בלתי סבירה. הוועדה אינה פועלת ליישום מדיניות האכיפה שלה באופן מלא ועקבי.

נמצא כי המפקחים קיימו סיורים יזומים באופן חלקי ואקראי או על פי תלונות תושבים על עברייני בנייה, וכי המפקחים לא עמדו ביעדי תכנית העבודה שנקבעה להם לשנת 2016.

הוועדה לא פעלה כראוי לאכיפת הדין נגד גורמים שביצעו עבירות בנייה במרחב התכנון שלה, ולעתים הסתפקה בפעולות אכיפה חלקיות בלי למצות עמם את הדין. אשר לעבירות שבעניינן נפתחו תיקים בעקבות פעולות פיקוח יזומות של מפקחי הוועדה - רובן אותרו רק לאחר סיום הבנייה, והדבר פגע בפעולות האכיפה שהוועדה רשאית לנקוט והגביל אותן.

מספר כתבי האישום שהגישה הוועדה נגד עברייני בנייה היה קטן יחסית למספר כתבי האישום שהגישו ועדות מקומיות אחרות בסדר גודל דומה.

התקשרויות עם ספקים ונותני שירותים

הוועדה מקבלת זה למעלה מ-15 שנים שירותי שמאות משני משרדי שמאים ללא כל הליך תחרותי, ובלי לחתום עמם על הסכמי התקשרות. כמו כן הוועדה אינה בוחנת את תנאי העסקתם מדי חמש שנים כשם שנקבע באוגדן הנהלים . בשנים 2016-2013 הסתכמה עלות שירותי השמאות בכ-1.2 מיליון ש"ח.

הוועדה התקשרה בינואר 2015 עם יועץ ארגוני בלי שביצעה הליך תחרותי לבחירתו, והיא הסתפקה בקבלת הצעת מחיר בלבד. הוועדה אף לא הכינה הסכם מחייב המגדיר את תנאי ההתקשרות ואת חובותיהם וזכויותיהם של הצדדים.

בינואר 2012 התקשרה הוועדה בהסכם עם קבלן למתן שירותי ניקיון, ולא קיימה הליך תחרותי לבחירתו. כמו כן, הוועדה העסיקה באמצעות קבלן הניקיון עובדים מקצועיים חדשים שהתקבלו לעבודתם ללא מכרז תוך עקיפת הכללים לקבלת עובדים.

מינהל עובדים

הוועדה לא הקפידה שמועמדים למשרות ימציאו את כל המסמכים הדרושים לצורך קבלתם לעבודה, ובכלל זה מסמכים המעידים על השכלתם, על ניסיונם, על כישוריהם ועל התאמתם לתפקיד. בתיקים האישיים של חלק מהעובדים היו חסרים מסמכים מהותיים, כגון: סיכום תנאי העסקה, הצהרת סודיות, תעודות המעידות על השכלתם וגיליונות הערכה.

הוועדה העסיקה עובדים שלא עמדו בתנאי הסף שפורסמו במכרז. את חלקם היא העסיקה באמצעות קבלן, תוך עקיפת חובת ביצוע המכרז, שלא כדין.

בעניינם של חלק מהעובדים אישרה הוועדה מתח דרגות ותוספות שכר מעבר למותר וללא האישורים הנדרשים כחוק.

בחלק מהמכרזים לקבלת עובדים דרשה הוועדה תנאי סף מחמירים ולאחר מכן איישה את המשרות במועמדים שלא עמדו באותם תנאים, ובכך גרמה לפגיעה חמורה בעקרון השוויון.

הוועדה לא הפנתה כנדרש את עובדיה לבדיקות רפואיות אצל רופא תעסוקתי לשם בדיקת מידת התאמתם לעבודה ולא דרשה מהמועמדים למשרות מפקחי בנייה להמציא לה תעודות יושר.

הוועדה לא הוציאה כתבי מינוי לעובדים שעברו למעמד של קביעות, ולפני קבלת הקביעות היא לא הכינה להם גיליונות הערכה שאפשר ללמוד מהם אם העובדים עמדו בתקופת הניסיון.

הוועדה לא מינתה גזבר כנדרש. כמו כן, מורשי החתימה בוועדה הם נבחרי ציבור בלבד, ולא נמנה עמם שום גורם מקצועי.

נסיעות לחו"ל של עובדי הוועדה

הוועדה מימנה לכלל עובדיה נסיעות ונופש בחו"ל בשנים 2015 ו-2016 במסווה של השתלמות מקצועית בעלות כוללת של כ-120,000 ש"ח, בלי שנתנה משקל ראוי לנחיצות הנסיעה, למטרותיה ולעלויות הכספיות הכרוכות בה. לא נמצאה זיקה בין הנסיעות האמורות לבין תפקידי העובדים בוועדה, ומכאן עולה כי מדובר בפעילות נופש ורווחה ולא בפעילות השתלמות או הדרכה.

ההמלצות העיקריות

על הוועדה להקפיד על יישום הוראות חוק התכנון והבנייה בכל הקשור למתן היתרי בנייה ולפיקוח על הבנייה המתבצעת במרחב התכנון שלה.

על הוועדה לפעול לאלתר לגביית הכספים ממבקשי ההיתר שלא שילמו את הפיקדון ולפעול לגביית היטל ההשבחה כמתחייב.

על הוועדה לפעול בנחישות נגד עברייני הבנייה במרחב התכנון שלה, להגביר את פעולות הפיקוח היזומות, כדי שעבירות הבנייה יאותרו כבר בעת ביצוען, ולנקוט צעדי אכיפה מידיים ואפקטיביים. על הוועדה לבצע מעקב ובקרה על עבודת המפקחים ולגבש תכנית עבודה עבורם, כדי לייעל את האפקטיביות של עבודתם ולהבטיח שמדיניות האכיפה מיושמת, וכן כדי לוודא שבנייה לא חוקית תתגלה ותטופל סמוך ככל האפשר למועד ביצועה.

על הוועדה לפעול לבחירת הספקים ונותני השירותים בהליך תחרותי שיאפשר לבחון כמה הצעות, להשוות ביניהן ולבחור בהצעה הכדאית ביותר. כמו כן, על הוועדה להקפיד לחתום על הסכמי התקשרות המסדירים את החובות והזכויות של הצדדים, לקצוב את תקופות ההתקשרויות ולבחון את תנאיהן מפעם לפעם.

על הוועדה להעסיק רק עובדים שנבחרו באמצעות מכרז ועמדו בכל התנאים הנדרשים בחוק, כדי לתת הזדמנות שווה לכל המציעים ולאפשר את קליטת העובדים המתאימים ביותר למילוי התפקיד, וכמו כן על הוועדה לארגן את התיקים האישיים של העובדים ולהקפיד שמועמדים ימציאו את כל המסמכים הדרושים לצורך קבלתם לעבודה.

על הוועדה למנות גזבר כנדרש. כמו כן עליה לבחון את נסיעות עובדיה לחו"ל במסגרת העבודה שאינן עולות בקנה אחד עם הנחיות משרד הפנים ועם כללי מינהל תקין ועלולות לפגוע בקופתה הציבורית ובאמון הציבור בה.

על הוועדה המחוזית, יחידת האכיפה הארצית ומינהל התכנון לתת את דעתם על הממצאים החמורים העולים מהדוח, זאת בהתאם לתחומי אחריותם וסמכותם, כדי לתקן את הכשלים, לשפר את אופן תפקודה של הוועדה ולהבטיח את יעילות האכיפה, וזאת כדי למנוע בנייה בלתי חוקית ולהבטיח את יישומן של הוראות החוק והתקנות במרחב התכנון שלה.

סיכום

לנוכח הממצאים שתוארו לעיל מצטיירת תמונת מצב עגומה ולפיה פעילותם של האחראים בוועדה הייתה לקויה באופן עקבי ומתמשך. ממצאי הדוח מעידים על כשלים חמורים בכל הנוגע לפעילותה של הוועדה בנושא רישוי הבנייה וקיום דיני התכנון והבנייה במרחב התכנון שלה.

מתן היתרי בנייה שלא כדין, הימנעותה של הוועדה מלנקוט צעדים נגד עברייני בנייה במרחב התכנון שלה, וכן ניסיונה להכשיר עבירות בנייה שלא כדין - כל אלה גורמים לפגיעה באמון הציבור בוועדה ולכרסום בשלטון החוק.

הליקויים החמורים במינהל העובדים ובהתקשרויות הוועדה עם ספקים ונותני שירותים יש בהם משום חריגה חמורה מכללי המכרזים, וכן יש בהם כדי לפגוע בעקרון השוויון ובכללי מינהל תקין. בכך שהוועדה מימנה נסיעות עובדים לחו"ל שלא למטרת השתלמות היא פעלה באופן שאינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין, והדבר עלול לפגוע באמון הציבור בוועדה.

על הוועדה כרשות ציבורית חלה החובה לפעול בהגינות, בשקיפות, ביעילות, במקצועיות וללא משוא פנים, תוך שמירה על כללי מינהל תקין, שמירה על הקופה הציבורית והתחשבות בצורכי התושבים המתגוררים במרחב התכנון שלה, וכן עליה להפיק לקחים מהליקויים שהועלו בדוח זה ולפעול לתיקונם ולמניעת הישנותם.

נוכח הממצאים החמורים שהועלו בנוגע לתפקוד הוועדה, על הוועדה המחוזית, יחידת האכיפה הארצית ומינהל התכנון לתת את דעתם על ממצאי הדוח החמורים ולבחון את אופן פעילותה של הוועדה המקומית קריות, וזאת בהתאם לתחומי אחריותם וסמכותם. בכלל זה נדרשים גורמים אלה לבחון אם בעלי התפקידים בוועדה נושאים כנדרש באחריותם הציבורית, וכן עליהם להפיק את הלקחים הנדרשים מהממצאים שהועלו בדוח ולפעול לכך שיתוקנו כל הליקויים שנמצאו.