עיריית פתח תקווה

​רקע כללי

מספר תושבי העיר פתח תקווה, לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לסוף דצמבר 2015, הסתכם בכ-231,000. העיר היא החמישית בגודל אוכלוסייתה בישראל. שטח השיפוט של עיריית פתח תקווה הוא כ-36,000 דונם, ורמתה החברתית-כלכלית מעל לבינונית (היא מדורגת באשכול 6 ). בתפקיד ראש העירייה מכהן מסוף שנת 2013 מר יצחק ברוורמן, ומועצת העירייה מונה 27 חברים. מנכ"ל העירייה מסוף שנת 2013 הינו מר יעקב ממן וגב' חני גולדשטיין מאיישת, מאז תחילת שנת 1998, את תפקיד גזברית העירייה.

הוצאות העירייה בתקציב הרגיל בשנת 2015 הסתכמו, על פי הדוח המבוקר שלה, בכ-1.6 מיליארד ש"ח. העודף השוטף שלה לאותה שנה הסתכם בכ-42,000 ש"ח. הגירעון המצטבר של העירייה בתקציב הרגיל בסוף אותה שנה הסתכם בכ-175 מיליון ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים נובמבר 2016 - פברואר 2017 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת במגוון נושאים בעיריית פתח תקווה, ובהם מתנות הניתנות לנבחרי העירייה ולעובדיה, היבטים כספיים ואתיים בהתנהלות העירייה מול ועד העובדים שלה, העסקת קרובי משפחה של חברי ועד העובדים, מכרזים והתקשרויות וניתוח הגירעון המצטבר של העירייה. הבדיקה נעשתה בנוגע לשנים 2016-2013.

הליקויים העיקריים

אי-קיום החוק והתקנות בנוגע למתנות הניתנות לנבחרי העירייה ולעובדיה

נבחרי ציבור ועובדי עיריית פתח תקווה קיבלו מתנות במסגרת עבודתם בעיריית פתח תקווה בלי לקבל היתר לקבלתן, ולמותר לציין שבלי לשלם עבורן, ובכך לא פעלו על פי הנדרש בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם-1979 (להלן - החוק), ובתקנות שירות הציבור (מתנות), התש"ם-1980 (להלן - התקנות).

עיריית פתח תקווה לא קבעה הנחיות בנוגע למתנה הניתנת לנבחרי העירייה ולעובדיה בהתבסס על החוק והתקנות. העירייה גם לא מינתה ועדה עירונית לטיפול בנושא המתנות הניתנות לנבחריה ולעובדיה. העירייה אף לא ניהלה ספר מתנות ולא ניהלה רישום של המתנות שקיבלה ובו פרטים על נסיבות קבלת כל מתנה, תיאורה ושווייה המשוער. העירייה גם לא הקימה ועדת היתרים לטיפול בנושא קבלת המתנות, לא אחסנה את המתנות ולא מסרה שום מתנה לידי האפוטרופוס הכללי. בגלל טיפולה הכושל של העירייה בנושא המתנות, אין לה למעשה מושג היכן נמצאות כלל המתנות שקיבלו נבחריה ועובדיה במשך השנים, כיצד השתמשו בהן ואם בכלל כולן, עד האחרונה שבהן, אכן נמצאות בחזקתה.

היבטים כספיים ואתיים בהתנהלות העירייה מול ועד העובדים שלה

עיריית פתח תקווה נהגה להעביר מדי שנה מיליוני ש"ח לוועד העובדים שלה אף שמעולם לא חתמה עם ועד העובדים על הסכם שיעגן את הזכויות והחובות של כל צד. כמו כן, בידי העירייה אין כל מסמך שאפשר ללמוד ממנו על דיונים שהתקיימו עוד לפני תחילת השנה כדי לקבוע אילו סכומים יועברו לוועד העובדים מדי שנה.

העירייה אף לא דרשה כי ועד העובדים יגיש לה לפני תחילת כל שנה בקשה להשתתפות בתקציבו ובפעולותיו, בחתימה של מורשי החתימה של הוועד ורואה החשבון של הוועד, ואף לא דרשה בתחילת כל שנה אסמכתאות המעידות כי התקציב נוצל, כגון דוח כספי חתום על ידי הגזבר ויו"ר הוועד ודוח ניצול תקציב לשנה הקודמת.

מחשבונות העירייה עולה כי הסכום שניכתה העירייה משכר העובדים כמס ועד (0.5% מהשכר) הוחל על רכיבי שכר לפנסיה או לפיצויי פיטורין בלבד, ברם השתתפות העירייה בשיעור 0.6% מהשכר חושבה גם בהתאם למרכיבים נוספים - השתתפות בתחזוקת רכב, החזר הוצאות, תשלום עבור שעות נוספות ודמי הבראה - אשר אינם כלולים בשכר המחושב לצורך פנסיה או פיצויי פיטורין. בהיעדר הסכם לא ניתן לדעת על בסיס מה חושב שיעור הסכום שנקבע לתשלום וקשה יותר להתחקות אחר השינוי בשיעור ההשתתפות במשך השנים.

הסכומים ששילמה העירייה מדי שנה לוועד לא הועברו במסגרת סעיף אחד של הוצאות אלא נזקפו לחובת שבעה סעיפים של הוצאות. זאת ועוד - אחד מסעיפי ההוצאות שבהם נרשמו העברות הכספים ("שירותים שונים") הוא סעיף סל שכלל הוצאות רבות נוספות שאין עניינן ועד העובדים, והדבר אינו מאפשר לעמוד על מלוא הסכומים שהועברו לוועד העובדים.

העירייה לא פיקחה על העברות הכספים לוועד העובדים בהתאם לסכומים שהוא הוציא בפועל, ולפיכך לעתים העבירה לו סכומים עודפים במסגרת השתתפותה בהוצאותיו.

התנהלותה המתוארת של העירייה מול ועד העובדים אינה עולה בקנה אחד עם עקרון השקיפות, עם כללי מינהל תקין, עם הצורך לנהוג בחסכנות ועם הצורך להנהיג פיקוח על הנעשה בכספים שהוצאו מקופתה.

העסקת קרובי משפחה של חברי ועד העובדים ("נפוטיזם")

העירייה לא הקפידה על קיום הוראות פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות) והנחיות משרד הפנים לעניין העסקת קרובי משפחה, ועקב כך התאפשרה העסקתם של ארבעה קרובי משפחה מדרגה ראשונה באחת ממחלקות העירייה תוך קיום יחסי כפיפות ישירות בינם ובין מנהל המחלקה, שמכהן גם כחבר בוועד העובדים של העירייה. יחסים כאלה, הגורמים להיווצרות ניגוד עניינים, הם מקור לפגיעה בשיקולים הניהוליים של הנהלת המחלקות האלה ושל הנהלת העירייה, ויש בהם כדי להשפיע על ההחלטות שהיא מקבלת בעניין תנאי העבודה של העובדים.

העירייה לא פנתה לוועדת השירות  לקבל אישור להעסקתה של מנהלת מדור, כנדרש בחוזר מנכ"ל משרד הפנים ממאי 2011. מנהלת המדור דיווחה לעירייה כי אחד מעובדי העירייה הוא גיסה, וכי בעת שהתקבלה לעבודה הוא היה חבר גם בוועד העובדים בעירייה.

ועדת המכרזים לקבלת עובדים בחרה פה אחד מנהלת מדור אחרת באותו אגף, אף שהתעורר ספק אם היא עומדת בתנאי הסף לתפקיד. המועמדת שהתקבלה היא גיסתה של עובדת עירייה שבאותה עת כיהנה גם כחברת ועד העובדים בעירייה.

ליקויים במכרזים ובהתקשרויות

העירייה לא ניהלה ספר ספקים כנדרש בתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987 (להלן - תקנות העיריות (מכרזים).

בשנים 2015 ו-2016 חברי ועדת המכרזים, שהיא ועדת חובה, נעדרו תכופות מישיבות הוועדה, וזאת גם כשהוועדה דנה בהתקשרויות בהיקף כספי ניכר. יצוין כי בשנת 2015 שלושה מחברי הוועדה נעדרו מרובן המכריע של הישיבות, ואף על פי כן המשיכו לכהן כחברי הוועדה גם בשנת 2016, ואף בה הם נעדרו ממרבית הישיבות.

בשלוש מישיבות ועדת המכרזים בשנים 2015 ו-2016 נכחו יועצים חיצוניים גם בעת ההצבעות, וזאת אף שבאותם דיונים הוועדה עסקה במכרזים שלא נקראו לדון בעניינם.

בשנת 2016 התקשרה העירייה ללא מכרז עם נותן שירותים עבור הפקת אירועים, אף שהיקף ההתקשרות היה גדול מהסכום שמחייב ביצוע מכרז.

העירייה המשיכה להזמין ביצוע עבודות דפוס בשנת 2016 באמצעות הצעות מחיר מספקים אחרים, גם לאחר שהוכרז על זוכה במכרז שהיא פרסמה לביצוע עבודות דפוס, ובכך פגעה בעקרון השוויון ובזכויות הזוכה.

עיריית פתח תקווה התקשרה בשנת 2016 בפטור ממכרז עם 11 ספקים ונותני שירותים להזמנת טובין ולביצוע עבודה. במסגרת שתי התקשרויות לפחות העירייה עשתה שימוש לא ראוי בפטור ממכרז בעילה של "ספק יחיד".

אגף הרכש בעיריית פתח תקווה אינו מנהל רשימה מרוכזת של ספקים ונותני שירותים שניתן לפנות אליהם כדי לקבל בעת הצורך הצעות מחיר במסגרת התקשרויות פטורות מחובת המכרז. בידי האגף גם לא היו נתונים מרוכזים לגבי מספר הרכישות שביצעו היחידות השונות.

אופן טיפולה של העירייה בגירעון המצטבר

העירייה אינה מפרישה מתקציבה את הסכומים הדרושים לכיסוי הגירעון - בסך כ-175 מיליון ש"ח - שצברה בשנים קודמות, שלא כפי שנקבע בתקנות הרשויות המקומיות (הכנת תקציבים), התשל"א-1971 (להלן - תקנות הכנת תקציבים). משרד הפנים לא העיר לעירייה על שלא הפרישה את הסכומים האמורים ועל שלא הכינה תכנית לכיסוי הגירעון המצטבר. לו הייתה העירייה מכסה את גירעונה, המסתכם בסכומי עתק, היא לא הייתה נאלצת לשאת בתשלומי ריבית והצמדה בסך מיליוני ש"ח בכל שנה.

ההמלצות העיקריות

על עיריית פתח תקווה לפרסם בקרב נבחריה ועובדיה בהקדם האפשרי נוהל פנימי המפרט את התנאי לקבלת מתנה, ובכלל זה מפרט כיצד יש להודיע על מתנות, להפקידן ולרושמן והיכן יש לאחסנן. על העירייה גם למנות ועדה עירונית וועדת היתרים כדי שידונו בסוגיית המתנות.

השתתפות שנתית מצד העירייה בסך כמה מיליוני שקלים בהוצאות ועד העובדים טעונה גילוי נאות מלא כלפי מקבלי ההחלטות בעירייה (בייחוד ועדת הכספים ומועצת העירייה) וכלפי תושבי העיר. מכוח עקרון השקיפות ומטעמי גילוי נאות מוטלת על העירייה החובה להציג בחשבונותיה את מלוא ההשתתפות בהוצאות הוועד בסעיף אחד שמהותו ברורה ("תמיכות בוועד העובדים") או בנספח מפורט ומרכז שיצורף לדוח הכספי המבוקר שלה.

על העירייה לדרוש מוועד העובדים להגיש בכתב לפני תחילת השנה את תכנית העבודה השנתית שלו או את בקשותיו לקבלת תמיכה מהעירייה לפי הסכום שייקבע בתקציב העירייה, ולא לסכם את נושא התמיכה בשיחות בעל פה.

על עיריית פתח תקווה לנהוג לפי הסייגים שנקבעו בפקודת העיריות ובהנחיות משרד הפנים ולמנוע היווצרות יחסי כפיפות בין קרובי משפחה ללא אישור ועדת השירות.

על עיריית פתח תקווה מוטלת גם החובה להנחות את עובדיה לעדכן בהתאם לצורך את הדיווח על זיקות העובד למי שעלול להציבו במצב של ניגוד עניינים, ובכלל זה לדווח למחלקת משאבי אנוש של העירייה על כל זיקה חדשה או זיקה שהפכה לרלוונטית לעבודה בין עובד או נבחר לאדם העלולה להציב את העובד הנבחר במצב של ניגוד עניינים, ובייחוד לדווח לה על קרבה משפחתית בין שני עובדים שכבר מועסקים בעירייה.

על העירייה, ובפרט על יו"ר ועדת המכרזים, להסב את תשומת לבם של חברי הוועדה, בפרט אלה הנעדרים תכופות מישיבותיה, להתחייבות הציבורית שקיבלו עליהם כשנבחרו לחברי מועצה ולהבהיר להם כי אם אין הם מסוגלים למלא את חובתם, עליהם לפנות את מקומם לאחרים.

על העירייה להקפיד שאנשי הדרג המקצועי ויועצים שונים ישתתפו רק באותו חלק של הישיבה אשר נוכחותם נחוצה בו. נוכחותם בשלבים אחרים של הדיון אינה עולה בקנה אחד עם חובת שמירת הסודיות של דיוני הוועדה, הקבועה בתקנות העיריות (מכרזים).

על העירייה להקפיד שלא להתקשר בחוזה להעברת מקרקעין או טובין, להזמנת טובין או לביצוע עבודה אלא על פי מכרז פומבי, כמתחייב בפקודת העיריות. עליה גם להימנע מפיצול של התקשרות מתמשכת אחת עם נותני שירותים לכמה התקשרויות.

על העירייה להנחות את ועדת הרכש שלה להכין ולהפיץ פרוטוקול במועד סמוך ככל האפשר למועד הישיבה, וזאת על מנת שלא לעכב את הליך הרכישה. חשוב מאוד גם לנהל את כל הרכש העירוני באמצעות אגף הרכש, כגורם מוביל ומומחה בנושא זה - הדבר עשוי לתרום לחיסכון בכספי ציבור ולשמירה על סטנדרטים גבוהים של מינהל תקין, וכן עשוי לסייע בתיעוד ובבקרה ולהפחית טעויות. ראוי גם שאגף הרכש בעירייה יפרסם רשימת ספקי טובין לרכישות בסכומים שאינם מחייבים במכרז פומבי או מכרז זוטא, שתהיה פתוחה לעיון מנהלי המחלקות בעירייה ותתעדכן במידת הצורך מפעם לפעם. הכנת רשימה כזאת תאפשר למנהלי היחידות השונות להציע לאגף הרכש להתקשר עם ספקים חדשים שאינו מכיר או לגרוע מהרשימה ספקים שנמצאו ליקויים בפעילותם. כמו כן, הכנת רשימה עשויה לאפשר התקשרות באמצעות סבב מחזורי בין הספקים ובכך תינתן להם הזדמנות שווה במסגרת ההתקשרויות, והליכי הרכש יתייעלו.

הנהלת העירייה נדרשת לרענן את נוהלי הרכש שלה, ובפרט לאגם את כל מדיניות הרכש העירוני באמצעות אגף הרכש.

העירייה נחשבת לעירייה איתנה - על אף שיעורו הניכר של הגירעון המצטבר שלה - ובכל זאת עליה להפריש בתקציב שלה את הסכומים הדרושים לכיסוי הגירעון המצטבר שלה, כמתחייב מתקנות הכנת תקציבים.

לנוכח הליקויים שעלו בדוח זה, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לשקול כמה המלצות לתיקון יסודי, כמפורט להלן:

1. כשם שנקבעו הוראות הנוגעות למתנות הניתנות לעובדי המדינה (בתקשי"ר) ולראשי הרשויות המקומיות (בקוד האתי), ראוי כי הוא יקבע גם הנחיות מפורטות עבור עובדי הרשויות המקומיות.

2. על משרד הפנים לפרסם מטעמו הנחיות או נוהל שיקבעו את הכללים והיחסים בין הרשות המקומית ובין ועד העובדים שלה, ובכלל זה יקבע מה יהיה שיעור השתתפותה של הרשות המקומית בכל אחד מסוגי הוצאותיו של ועד העובדים שלה, וכיצד תפקח הרשות על אופן ניצול הכספים האלה, ובכלל זה אילו דיווחים תקופתיים עליה לדרוש מוועד העובדים.

3. ראוי שמשרד הפנים ישקול אילו צעדים אפשר לנקוט נגד חברי מועצה המכהנים בוועדות חובה שאינם משתתפים בסדירות בישיבות הוועדות, או אילו דרכים אחרות יבטיחו כי הוועדות יפעלו באופן סדיר ובהרכב מלא ככל הניתן.

סיכום

הממצאים שהועלו לעיל מעידים שעיריית פתח תקווה לא קיימה את הוראות הדין בכל הנוגע לטיפול במתנות הניתנות לנבחרי הציבור שלה ולעובדיה. מעמד המתנות לא הוסדר כלל, אף לא בנוהל פנימי. היעדר פעולה של העירייה בתחום זה פותח פתח רחב לאפשרות של קבלת טובת הנאה בשווה כסף. גם האופן שבו פעלה מול ועד העובדים שלה במרוצת השנים לא עלה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין, באשר היא לא קבעה בהסכם עמו את סכום המסגרת השנתית של ההעברות הכספיות מקופתה לקופתו, לא נתנה גילוי נאות בחשבונותיה לסך ההעברות השנתיות ולא קיימה פיקוח כנדרש על הנעשה בכספים שהעבירה לוועד. גם הוראות פקודת העיריות והנחיות משרד הפנים בדבר העסקתם של קרובי משפחה בעירייה לא כובדו.

בבדיקת הליך קבלת החלטותיה של העירייה על ביצוע עבודות ורכישת טובין הועלו ליקויים בכל הנוגע להקפדתם של חברי ועדת המכרזים להשתתף בישיבות הוועדה - השתתפות שהיא בגדר חובה ואף שליחות - ועל הצורך שבהליך מכרז ובדיונים הנוגעים לו ייחשף מידע רק לפני מי שעוסק בכך. כמו כן הועלו ממצאים בכל הנוגע להתקשרותה באמצעות מכרזים עם ספקים לביצוע עבודות ולרכישת טובין.

הממצאים שהועלו בביקורת זו מעידים שעיריית פתח תקווה לא נהגה משנה זהירות בכספי הציבור שעליהם הייתה מופקדת. הדבר עלול לפגוע באמון הציבור בה ובשמירה על טוהר המידות. אשר על כן, עליה להקפיד להבא לשמור על כללי מינהל תקין, לנהוג בשקיפות בכל הנוגע להעברת כספים מקופתה לקופת ועד העובדים שלה ולהקפיד לפעול לפי הכללים המצופים ממנה בכל הנוגע להעסקתם של קרובי משפחה במנגנונה. יודגש כי לדרך טיפולה של העירייה בתיקון הליקויים האלה יש חשיבות ציבורית רבה.