רקע כללי
בעשורים האחרונים התרחבו תחומי פעילותן של הרשויות המקומיות, והתרבו השירותים שהן מעניקות לתושבים, מתוך תפיסה הטוענת לאחריות כוללת של הרשות המקומית לרווחת התושבים ולפיתוח היישוב . מגמה זו הביאה רשויות מקומיות רבות להקים מתוקף סמכותן תאגידים עירוניים שיפעלו כזרועהּ הארוכה של הרשות המקומית. על פי נתוני משרד הפנים, יש 492 תאגידים עירוניים: 262 חברות עירוניות ו-230 עמותות ; המחזור השנתי של התאגידים מוערך ב-8 מיליארד ש"ח וההפסדים המצטברים שלהם מוערכים ב-178 מיליון ש"ח לשנה.
בשנים האחרונות גוברת ההכרה בחשיבות שיש ליישום עקרונות של ממשל תאגידי (Corporate Governance) בניהול תאגידים. תכליתם של עקרונות אלה היא לשפר את ניהול התאגידים ולהבטיח פיקוח ובקרה נאותים על פעילותם מתוך התבססות על קוד אתי ומתוך הטלת אחריות אישית על נושאי המשרות בתאגידים. בעשורים האחרונים התגבשה בחקיקה ובפסיקת בתי המשפט תפיסה של תפקיד הדירקטוריון כגורם המתווה את מדיניות התאגיד ומפקח על הנהלת התאגיד. דוח זה מתמקד בתפקודם של הדירקטוריונים בחברות עירוניות.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2016 עד פברואר 2017 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בתפקוד הדירקטוריונים בעשר חברות עירוניות. הבדיקה נעשתה בחברות העירוניות האלה: החברה לפיתוח נצרת עילית בע"מ (להלן - החברה לפיתוח נצרת עילית), החברה הכלכלית אשקלון בע"מ (להלן - החברה הכלכלית אשקלון), החברה הכלכלית לפיתוח עפולה בע"מ (להלן - החברה הכלכלית עפולה), החברה לפיתוח ביתר עילית בע"מ (להלן -החברה לפיתוח ביתר עילית), החברה הכלכלית קריית ארבע-חברון בע"מ (להלן - החברה הכלכלית קריית ארבע), החברה הכלכלית לוד בע"מ (להלן - החברה הכלכלית לוד), חברת חוף בת ים ליזמות ולפיתוח בע"מ (להלן - חברת חוף בת ים), החברה לאומנות תרבות וספורט חיפה בע"מ (להלן - אתו"ס), החברה הכלכלית לפיתוח קריית אתא בע"מ (להלן - החברה הכלכלית קריית אתא), החברה הכלכלית לפיתוח תל מונד בע"מ (להלן - החברה הכלכלית תל מונד). בדיקה משלימה נעשתה באגף תאגידים עירוניים במשרד הפנים ובוועדה לבדיקת כשירותם והתאמתם של מועמדים לכהונה מטעם רשות מקומית בדירקטוריון של התאגיד העירוני, הפועלת אף היא במשרד הפנים (להלן - ועדת המינויים).
הליקויים העיקריים
היעדר אסדרה כוללת של פעילות החברות עירוניות
לחברות עירוניות יש מאפיינים ציבוריים מובהקים, אך למרות זאת מעמדן על פי חוק החברות, התשנ"ט-1999 (להלן - חוק החברות), הוא כשל חברות פרטיות. לכן אינן חלות עליהן כל החובות ההולמות את אופיין הציבורי, למשל בהיבטים של פיקוח וחובות דיווח. אמנם בחלק מחוזרי מנכ"ל משרד הפנים ניתן מענה חלקי להיבטים הציבוריים בתפקוד החברות העירוניות והפיקוח הממשלתי עליהם, אולם אין מדובר באסדרה חוקית כוללת של הנושא.
גם השוואת המסגרת הנורמטיבית שחלה על חברות ממשלתיות למסגרת הנורמטיבית החלה על חברות עירוניות העלתה כי על הדירקטוריונים של חברות עירוניות מוטלות חובות מעטות יותר של דיווח ובקרה. למשל, על הדירקטוריון בחברה ממשלתית חלה חובה לקיים ישיבות דירקטוריון פעם בחודשיים לפחות, בעוד שעל דירקטוריון חברה עירונית להתכנס פעם בשנה בלבד, ופעמים נוספות לפי צורכי החברה; על החברות הממשלתיות חלה חובה למנות מבקר פנימי וּועדת ביקורת, ואילו בחברות העירוניות אין חובה כזו.
פגמים בהרכב הדירקטוריון ובהליכי המינוי של דירקטורים
הועלו פגמים בהרכבם של חלק מהדירקטוריונים ובהליכי המינוי של חלק מהדירקטורים, למשל: פקיעת תוקף הכהונה של דירקטורים בחברה הכלכלית עפולה ובחברה הכלכלית קריית אתא; היעדר ייצוג הולם לנשים בחברה הכלכלית עפולה ובחברה לפיתוח נצרת עילית; כהונת דירקטורים ללא אישור ועדת המינויים בחברת חוף בת ים, בחברה הכלכלית אשקלון ובחברה הכלכלית לוד.
פגמים פרוצדורליים בישיבות הדירקטוריון
הועלו פגמים פרוצדורליים בישיבות חלק מהדירקטוריונים, כגון קיום ישיבות ללא מניין חוקי בחברה הכלכלית לוד ובחברה הכלכלית עפולה; דיונים בהרכב חסר בלי שמונו נציגי ציבור כדין בחברה הכלכלית קריית ארבע, בחברה הכלכלית תל מונד ובחברה הכלכלית לוד; תדירות נמוכה של התכנסות הדירקטוריון בחברה הכלכלית קריית אתא ובחברה הכלכלית קריית ארבע, ואף מקרים שבהם לא התכנס הדירקטוריון כלל בשנה מסוימת בחברה הכלכלית לוד ובחברה לפיתוח ביתר עילית; והיעדרות תדירה של דירקטורים מישיבות בחברה הכלכלית לוד ובחברה הכלכלית עפולה.
ליקויים בתפקוד הדירקטוריון
אי-אישור תכנית עבודה: בחברה לפיתוח ביתר עילית, בחברה הכלכלית תל מונד, בחברה הכלכלית קריית אתא, בחברה הכלכלית עפולה, באתו"ס, בחברה לפיתוח נצרת עילית, בחברה הכלכלית קריית ארבע ובחברת חוף בת ים לא קבע הדירקטוריון תכניות עבודה שנתיות לפעילות החברה באף לא אחת מהשנים 2016-2014.
אי-אישור תקציב: בחברה לפיתוח ביתר עילית, בחברה הכלכלית תל מונד, בחברה הכלכלית עפולה, בחברה לפיתוח נצרת עילית, בחברה הכלכלית קריית ארבע ובחברה הכלכלית קריית אתא לא קבע הדירקטוריון תקציב לפעילות החברה בשנים 2016-2014. בחברת חוף בת ים לא קבע הדירקטוריון תקציב לשנת 2016, אף שעשה כן בשנים 2015-2014. עוד נמצא כי גם בדירקטוריון החברות העירוניות שדנו בתקציב החברה, בחלק מהמקרים ניתן אישור הדירקטוריון לתקציב בעיצומה של השנה.
דיון בדוחות הכספיים וליקויים בפיקוח על מצבה הכספי של החברה: פרוטוקולי ישיבות הדירקטוריון באתו"ס, בחברה לפיתוח ביתר עילית, בחברה הכלכלית קריית אתא, בחברה הכלכלית עפולה, בחברה הכלכלית נצרת עילית, בחברה הכלכלית לוד ובחברה הכלכלית קריית ארבע אינם משקפים כי התקיים דיון בדירקטוריון בעת אישור הדוחות הכספיים. בחלק מהמקרים ניתנו הערות מהותיות של רואה החשבון בעניין מצבה הכספי של החברה והדוח הכספי שלה, ואף על פי כן אין תיעוד לכך שהדירקטוריון נתן את דעתו להערות אלו וביקש הבהרות מהנהלת החברה.
החלטות פסולות בדירקטוריונים
אישור הגדלת התקשרות בחברה הכלכלית אשקלון: נמצא כי הדירקטוריון אישר הגדלת התקשרות בהיקף של כ-5.4 מיליון ש"ח ללא דיון כלשהו - בלי שדן בסוגיות המהותיות שעלו בחוות הדעת משפטית שהונחה לפניו, בלי שבחן את אופי העבודות נשוא ההתקשרות, ובלי שבחן את הכדאיות העסקית באי-קיום מכרז.
ניגוד עניינים מוסדי בחברת חוף בת ים: דירקטוריון החברה אישר בשנת 2011 את מינויו של מר ארז פודמסקי, שכיהן כדירקטור בחברה לתפקיד מנכ"ל החברה, בעודו מכהן גם בתפקיד מנכ"ל עיריית בת ים. כהונה בו זמנית בתפקידים אלו מנוגדת להוראות הדין ולעמדת משרד הפנים, מעמידה את הדירקטוריון במצב של חשש ממשי לניגוד עניינים, ועלולה לפגוע בתפקודו התקין כמפקח על הנהלת החברה, בין היתר, משום שחלק מחבריו כפופים למנכ"ל העירייה. כמו כן, כשמנכ"ל החברה משמש גם בתפקיד מנכ"ל העירייה הוא אינו יכול להקדיש את כל זמנו לחברה בלבד או להיפך.
אישור חלוקת כרטיסים ללא תשלום באתו"ס: אף שקבלת כרטיסי חינם טומנת בחובה פסול של קבלת טובת הנאה, והיא אסורה על פי הנחיות משרד הפנים והיועץ המשפטי לממשלה, אישרו חברי הדירקטוריון בספטמבר 2014 את כניסתם ללא תשלום של הדירקטורים לאירועים שמפיקה החברה. עוד הסכימו חברי הדירקטוריון כי החברה תרכוש מינוי למשחקי מכבי חיפה בכדורסל לנושאי משרה בכירים בה.
ליקויים בתהליכי קבלת החלטות
החברה לפיתוח נצרת עילית: רוב ישיבות הדירקטוריון בשנים 2016-2015 התקיימו כישיבות טלפוניות. מבדיקת פרוטוקולי הישיבות הטלפוניות עולה כי הן היו קצרות ולקוניות, וכי לא נערך בהן שום דיון, אף שבמסגרתן התקבלו החלטות חשובות הנוגעות למצבה הכספי של החברה.
החברה לפיתוח ביתר עילית: על אף הגשת כתב אישום נגד מנכ"ל החברה ועל אף הרשעתו בפלילים, לא הביא יו"ר הדירקטוריון, ראש עיריית ביתר עילית, מר מאיר רובינשטיין, את הדברים בפני הדירקטוריון סמוך להתרחשותם, והדירקטוריון לא דן באותה עת אם יש במעשים שבהם הורשע מנכ"ל החברה משום מניעה להמשך העסקתו בחברה, ואם ראוי ונכון שיקבל שכר עבור החודשים שבהם ריצה את עונשו באמצעות עבודות שירות ונעדר ממקום עבודתו חלק ניכר מיום העבודה.
עוד נמצא כי דירקטוריון החברה אישר הקמת מתקני אנרגיה פוטו-וולטאיים ("סולריים") על גגות מבני חינוך בעיר, בלי שדן בסיכונים האפשריים של המיזם ובלא שבחן את כדאיותו העסקית ואת ההשלכות של נטילת הלוואה למימונו.
החברה הכלכלית קריית אתא: הפרוטוקולים בכל ישיבות הדירקטוריון בשנים 2016-2014 אינם משקפים שהדירקטוריון קיים דיון בעת אישור החלטות כספיות מהותיות כמו רכישת קרקע, נטילת הלוואה ורכש ציוד.
ביקורת ובקרה לקויות בחברות העירוניות
החברה הכלכלית אשקלון, החברה הכלכלית קריית אתא, חברת חוף בת ים והחברה הכלכלית קריית ארבע מנהלות כל אחת מחזור כספי שנתי של מיליוני שקלים, ובכל זאת אינן עורכות שום בקרה פנימית בחברה ואין להן מבקר פנים או ועדת ביקורת. אמנם אין חובה חוקית למנותם, אך ראוי לעשות כן לנוכח מאפייניהן הציבוריים של חברות אלו.
אף שלחברה לפיתוח נצרת עילית, לחברה הכלכלית עפולה, לחברה הכלכלית לוד, לחברה לפיתוח ביתר עילית ולחברה הכלכלית תל מונד יש ועדת ביקורת, היא לא התכנסה ממועד הקמתה ועד מועד סיום הביקורת בפברואר 2017.
נמצא כי בשום חברה עירונית מהחברות שנבדקו לא מופו במסגרת ישיבות הדירקטוריון הסיכונים האפשריים לפעילות החברה, נקודות התורפה שלה והדרכים למניעת הסיכונים הללו, אף שראוי היה לעשות כן.
ההמלצות העיקריות
על משרד הפנים לבחון שוב את ההסדרים החלים על חברות עירוניות, בשים לב לאופיין הציבורי ולחשיבות הטמונה ביישום עקרונות של ממשל תאגידי, ולשקול להסדיר בחקיקה את מכלול ההיבטים של פעילותן באופן אחיד, מלא ומסודר - בדומה למערך הנורמטיבי הקיים בחברות הממשלתיות, בהטמעת השינויים המחויבים.
על הדירקטוריונים בחברות עירוניות לתפקד כגורם פעיל ובולט המעורב בהתוויית מדיניות החברה ובפיקוח על הנהלתה. כמו כן עליהם לקבוע מדי שנה את תכנית העבודה ואת מסגרת התקציב לפעילות החברה בשנה העוקבת סמוך לסיומה של כל שנה.
על חברי הדירקטוריון לגלות בקיאות בדוח הכספי של החברה, לשאול שאלות, לדון בחוות דעתו של רואה החשבון המבקר, לבקש הסברים לגבי עסקות שנעשו ולדון לעומק במצבה הכספי של החברה ובמגמות העולות מן הדוחות.
על חברי הדירקטוריון להקפיד לפעול כגורם בלתי תלוי וחף מניגוד עניינים; עליהם להקפיד על תקינותם של תהליכי קבלת החלטות, לקבל מראש מסמכי רקע לקבלת ההחלטה, לדון במכלול ההיבטים, לבחון חלופות, לשקול את הצורך בקבלת ייעוץ חיצוני ולתעד את ישיבותיהם; הכול, כדי שיקבלו את החלטתם בצורה מושכלת ויסודית ובהתאם לחובותיהם על פי חוק.
אופייה הציבורי של החברה העירונית מחייב קיום בקרה פנימית על פעילותה. בהתאם לכך על הדירקטוריון לדון בתכנית הביקורת של החברה, לדון בממצאי הביקורות ולנקוט פעולות להבטחת תיקון הליקויים. על משרד הפנים לשקול להנחות חברות עירוניות לשלב בפעילותן מנגנוני בקרה וסקרי סיכונים.
סיכום
בדוח זה הוצגו ליקויים מהותיים בתפקוד דירקטוריונים של חברות עירוניות, המנהלות כספי ציבור רבים ועוסקות בתחומים מרכזיים של פעילות הרשות המקומית. נמצאו ליקויים בהליכי המינוי של דירקטורים, דירקטוריונים שהרכבם חסר ולא מאוזן ותפקוד לקוי של דירקטוריונים, לרבות קבלת החלטות פסולות ופגמים מהותיים בתהליכי קבלת החלטות. ליקויים אלו אינם עולים בקנה אחד עם הוראות הדין ועם הצורך לחזק את הממשל התאגידי בחברות עירוניות. הדירקטורים בחברות העירוניות הם מורי הדרך ושומרי הסף בתאגיד, ומתפקידם לקבוע מטרות ויעדים לחברה ולפקח על הנהלת החברה. חוסר תפקוד או תפקוד חלקי של הדירקטוריון עלולים לפגוע במערך האיזונים והבלמים בחברה ובפעילותה, וכך לגרום למשבר כספי בחברה ולפגוע קשות באינטרס הציבורי שעבורו הוקמה החברה. יתר על כן, משבר כספי בחברה עלול להביא לכך שהרשות המקומית תיאלץ לכסות את הפסדי החברה ממשאביה.
הממצאים בדוח מלמדים על כך שיש דירקטוריונים של חברות עירוניות שאינם מתפקדים כגורם פעיל ובולט המעורב בהתוויית מדיניות החברה ובפיקוח על הנהלתה. התנהלות זו אינה עולה בקנה אחד עם המגמה ההולכת וגוברת של הטלת אחריות אישית על נושאי משרה ועל דירקטורים שלא ביצעו את תפקידם ולא מילאו את חובותיהם בהתאם לאמות המידה של נושא משרה סביר.
עקרונות הממשל התאגידי בחברות העירוניות אינם חזקים דיים ואינם מעוגנים בנורמות ברורות באשר לתפקידיו ולדרכי פעולתו של הדירקטוריון, זאת בשונה מהמצב הקיים בפעילותן של חברות ממשלתיות, המוסדרת בחוק החברות הממשלתיות. לנוכח היקף הפעילות הנרחב בחברות עירוניות ולנוכח אופיין הציבורי יש לשקול אסדרה כוללת של פעילותן בשים לב לגודלן ולהיקפן הכספי, בדומה לאסדרה החלה על חברות ממשלתיות אגב הטמעת השינויים המתחייבים.
על החברות העירוניות שנבדקו לפעול לתיקון הליקויים שנמצאו בדוח זה. בשל חשיבות הנושא וההיקפים הכספיים בהן עוסקות רוב החברות העירוניות ראוי שממצאי הדוח ישמשו להפקת לקחים לגבי כלל החברות העירוניות, עד להסדרת הנושא בחקיקה.