רקע כללי
בסוף יוני 2014 הגיש שר האוצר למבקר המדינה את "הדוחות הכספיים המאוחדים של ממשלת ישראל ליום 31 בדצמבר 2013" (להלן - הדוחות הכספיים). מערך הדיווח הכספי של הממשלה מושתת על שלוש חוליות: הוועדה לתקינה חשבונאית ממשלתית, הקובעת את כללי החשבונאות והדיווח הכספי לממשלה; משרדי הממשלה השונים, העורכים את דוחותיהם הכספיים (להלן - דוחות כספיים משרדיים או דוחות סולו) בהתאם לכללים; ומשרדי רואי חשבון חיצוניים, המבצעים ביקורת על הדוחות הכספיים של משרדי הממשלה והגופים הכלולים בהם (להלן - רו"ח המבקרים ), בהנחייתו של אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל).
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-ספטמבר 2014 בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול של אגף החשכ"ל ומשרדי הממשלה בדיווח החשבונאי של משרדי הממשלה. בדיקות השלמה נעשו בחשבויות של כמה משרדי ממשלה, ובהם משרד החינוך, משרד החוץ, משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), המשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ), בשירות בתי הסוהר (להלן - השב"ס) ובמשרדי רו"ח. דוח זה הוא גם דוח מעקב אחר תיקון ליקויים שצוינו בדוחות קודמים שפרסם משרד מבקר המדינה בעניין זה.
הליקויים העיקריים
אי-ביצוע מעקב ובקרה אחר תיקון הליקויים שהעלו רו"ח המבקרים
1. דוחות הליקויים המפורטים שהכינו רו"ח המבקרים אינם נמצאים בידי חטיבת חשבונאות, בקרה ודיווח באגף החשכ"ל (להלן - חטיבת החשבונאות), וממילא היא אינה מבצעת מעקב מרוכז אחר תיקון הליקויים שצוינו בדוחות.
2. במשך ארבע השנים האחרונות רו"ח המבקר את הדיווחים הכספיים של משרד החינוך נמנע מלחוות דעתו על הדוחות הכספיים של המשרד. למרות זאת, ממלאי תפקיד המנכ"ל באותן שנים, החתומים על הדוחות הכספיים של המשרד, אגף החשכ"ל והנהלת המשרד, לא עשו די כדי שפעילות המשרד המובאת בדוחות הכספיים תבוא לידי ביטוי באופן שעולה בקנה אחד עם כללי החשבונאות המקובלים.
טיפול לקוי במאגר של רו"ח המבקרים
המעקב שקיים אגף החשכ"ל אחר השימוש במאגר רו"ח שהקים לצורך בחירת רו"ח למתן סיוע לבניית הדוחות של משרדי הממשלה ולביצוע בקרה על דוחותיהם וכן הבקרה שעשה האגף על נושא זה לוקים בחסר. אין בידי החשכ"ל רשימת ציוות של רו"ח במשרדי הממשלה ואין בידיו מידע בדבר השימוש של המשרדים ברואי חשבון שנבחרו שלא באמצעות המאגר.
אי-אחידות בטיפול החשבונאי בדוחות הכספיים של הגופים הממשלתיים
1. אין אחידות בהצגת הנתונים של פרויקטים המבוצעים בשיתוף המגזר הפרטי במשרדי הממשלה השונים.
2. אין אחידות בכל הנוגע לבניית דוחות כספיים מאוחדים והצגת הנתונים כפי שנקבע בתקני החשבונאות הממשלתית העוסקים בשליטה בגופים ובהשקעה בהם.
3. אין אחידות ביישום המדיניות החשבונאית שנקבעה בנושא מלאי. תהליך ניהולו, רישומו וסיווגו באופן שוטף של המלאי הן בדוחות הכספיים והן בדוחות כספיים משרדיים של חלק ממשרדי הממשלה לוקה בחסר ואינו מאפשר להציגו באופן נאות ובהתאם לכללי החשבונאות המקובלים.
ליקויים במעקב אחר המלאי וברישומו
על אף הערת משרד מבקר המדינה בדוח 61ב משנת 2011, יתרת המלאי הרשומה בדוחות הכספיים עדיין מוערכת באופן מהותי בחסר. נמצא, כי בגין 2013 אין בידי מינהל הרכש הממשלתי אף לא דיווח אחד על המלאי מ-24 המשרדים הממשלתיים והגופים הנוספים, כמתחייב מהוראת התכ"ם העוסקת בביקורת מלאי תקופתית.
אי-עמידה בלוח הזמנים למעבר לדיווח לפי בסיס מצטבר ולפריסת מרכב"ה
המעבר של משרדי הממשלה לדיווח כספי לפי בסיס מצטבר ולפריסת מערכת מרכב"ה בארבעה משרדי ממשלה וב-13 גופי ממשל אמור היה להסתיים על פי החלטת הממשלה עד יוני 2013. נמצא כי המעבר במשרדי החוץ, הרווחה ובשירות בתי הסוהר טרם בוצע, וכי צפוי פיגור של כ-18 עד 30 חודשים בתהליכי אפיון המערכות, בנייתן ופריסתן.
ההמלצות העיקריות
1. על החשכ"ל להגביר את הבקרה על חשבויות משרדי הממשלה כדי להנהיג אחידות בהצגה ובדיווח על המצב הכספי. על החשכ"ל להבטיח כי החשבים במשרדי הממשלה, שכפופים מקצועית להנחיותיו, ימסרו את דוחותיהם הכספיים לאחר שיכירו בפריטים החשבונאיים, ימדדו אותם, יציגו אותם, וייתנו להם גילוי בהתאם להנחיות המקצועיות שנקבעו.
2. על אגף החשכ"ל לאפיין את מתכונתו, היקפו ותוכנו של דוח הליקויים המפורט שעל רו"ח המבקרים להגיש לו כמבקרי הדוחות הכספיים של משרדי הממשלה. על החשכ"ל לבצע מעקב אחר ממצאי הדוחות, ובמידת הצורך לתת למשרדים הנחיות מקצועיות על מנת לתקן את הליקויים שנמצאו. כמו כן, מן הראוי שהחשכ"ל ייתן גילוי לציבור על הליקויים שנמצאו.
סיכום
הדוחות הכספיים והתוצרים הנלווים לדיווח הפיננסי של משרדי הממשלה וממשלת ישראל הם רבי-חשיבות, ונוגעים לתחומים רבים - החל בתחומי הבקרה הפנימית, הניתוחים הפיננסיים, ביצוע תחזיות והשוואות לישויות ממשלתיות מקבילות, וכלה בהגברת השקיפות ובמתן דיווח כספי נאות למקבלי ההחלטות ולאזרחי המדינה. דיווחים אלו אמורים ללמד על מידת הצלחתה של הממשלה לעמוד במחויבותה לניהול תקין של המשאבים הציבוריים.
ממצאי הביקורת שבדוח זה מעלים את הצורך לוודא שאגף החשכ"ל מנצל ביתר יעילות את תוצרי הבקרה של עבודת רואי החשבון המבקרים ועוקב אחר תיקון הליקויים שפורטו בחוות דעתם.
המעבר לדיווח חשבונאי על בסיס מצטבר ויוזמת הממשלה כי תקני החשבונאות הממשלתית בישראל יוכנו ככל הניתן בהתאם לתקני החשבונאות הממשלתיים הבין-לאומיים, נועדו לאפשר גילוי נאות, להעריך נכונה וכמקובל את מצבה הכספי של הממשלה, ולבצע השוואה יעילה למדינות אחרות. ממצאי הדוח מעלים שעדיין יש פערים ואי-אחידות באופן אימוצה ויישומה של התקינה החשבונאית הבין-לאומית ובמעבר לבסיס מצטבר בדוחות משרדי הממשלה ובדוחות המאוחדים. הדבר פוגע ביכולת להשיג את מטרותיו של הדיווח הכספי. ראוי שאגף החשכ"ל יגביר את היקף מעורבותו בפעילות הדיווח של משרדי הממשלה ומשרדי רואי החשבון הנותנים להם שירות של סיוע בעריכת הדוחות הכספיים. זאת כדי להשיג את מטרות הדיווח הכספי, לרבות דיווח בהתאם לתקנים הבין-לאומיים ובהתאם להנחיות המקצועיות.