רקע כללי
בספטמבר 2006 החליטה הממשלה להקים מועצה לאומית לכלכלה (להלן - המועצה), שבראשה יעמוד היועץ הכלכלי לראש הממשלה. המועצה נועדה לשמש גוף מטה לראש הממשלה בנושאי כלכלה, כדי לסייע בתהליך קבלת ההחלטות בנושאים אלו מתוך התבססות על נתונים עדכניים ועל ניתוחים מקצועיים ומתוך חשיבה שיטתית ארוכת טווח. בהחלטת ממשלה נוספת, מאפריל 2009, נקבע כי ראש הממשלה ימנה למועצה ועדה מייעצת, כדי שתייעץ לו ולמועצה בגיבוש המלצות למדיניוּת בנושאים שבטיפולה. מיולי 2009 מכהן בתפקיד ראש המועצה פרופ' יוג'ין קנדל.
בשנים 2014-2012 עסקה המועצה בנושאים שונים, וזאת גם בדרך של השתתפות בוועדות שעסקו בסוגיות כלכליות וציבוריות, שאת חלקן היא יזמה. כמו כן גיבשה המועצה הערכת מצב אסטרטגית, ובה שישה נושאים מרכזיים שיש לפעול לקידומם.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-יולי 2014 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים בפעילות המועצה לנוכח התפקידים שהטילה עליה הממשלה בהחלטותיה מ-2006 ומ-2009. הבדיקה נעשתה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם), ובדיקת השלמה נעשתה באגף התקציבים במשרד האוצר.
הליקויים העיקריים
ייעוד המועצה כגוף מטה ממשלתי
השאלה אם ייעודה של המועצה הוא לשמש גוף מטה המייעץ לראש הממשלה בלבד או לממשלה כולה - היא שאלה יסודית, שיש בה כדי להשפיע ישירות על מטרות המועצה, על דפוסי עבודתה ועל תוצריה, והיא כרוכה בתפיסות היסוד של עבודת הממשלה. בתשובותיה למשרד מבקר המדינה בנוגע לטיוטת דוח זה הציגה המועצה תפיסה, ולפיה ייעודה הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד, ולא לממשלה כולה, זאת בהתבסס על הגדרה שבסעיף 1(א) להחלטת הממשלה משנת 2006.
משרד מבקר המדינה בחן היבטים שונים הנוגעים לשאלת ייעודה של המועצה. בבחינה זו עלו סוגיות שונות המצדיקות לדעת משרד מבקר המדינה בחינה יסודית של תפיסת הייעוד של המועצה ותרגומה הלכה למעשה.
התפיסה שלפיה ייעוד המועצה הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד ולא לממשלה כולה אינה עולה בקנה אחד עם אחד מעקרונות היסוד של פעילות הממשלה - עקרון האחריות המשותפת. עקרון יסוד זה של פעילות הממשלה, שלפיו כל אחד מחברי הממשלה הוא שותף מלא להחלטותיה, אשר נדרש לבחינה עצמאית וביקורתית של מלוא המידע הרלוונטי, מחזק את הצורך שחוות הדעת של המועצה יובאו לפני חברי הממשלה כולה. בכך תשמש המועצה גוף מטה משמעותי, אשר תוצרי עבודתו ישרתו את ראש הממשלה ואת הממשלה כולה. תפיסה זו אף אינה מתיישבת עם הצורך בחיזוק עבודת המטה של הממשלה, צורך שכבר עמדו עליו בעבר ועדת קוברסקי ומבקר המדינה בדוחות שונים שפרסם. הממשלה היא הגוף המרכזי בממשל העוסק בעיצוב מדיניות. תפקודה המיטבי מותנה ביכולת של כל אחד מחבריה להיחשף למידע ולידע, לבצע ניתוח מעמיק של תהליכים ושל השיקולים על פי ראייה כוללת של צורכי המשק, הכלכלה והחברה ולקיים תהליכים המבטיחים עבודת מטה איכותית.
בבחינה האמורה אף עלה כי בפועל הממשלה, אחד משריה או נציגי משרדיה יזמו את מרבית עבודתה של המועצה כשותפה לוועדות. גם מתכונת זו של עבודת המועצה אינה מתיישבת עם התפיסה שהציגה המועצה, ולפיה היא מייעצת לראש הממשלה בלבד ולא לממשלה.
עובדי המועצה הם עובדים מקצועיים השייכים לסגל הקבוע של שירות המדינה. התפיסה לפיה ייעודה של המועצה הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד מעוררת קושי ועלולה לפגוע בעיקרון של אי-תלות מקצועית של הדרג המקצועי, שנדרש למלא את תפקידיו במישור המקצועי והבלתי תלוי בדרג הפוליטי. תפיסת ייעודה של המועצה טעונה בחינה גם מההיבט של הקצאת משאבי כוח האדם, שכן נוצר מצב שבו מספר הכלכלנים בסגל העובדים שפועל בתחום הייעוץ הכלכלי עבור ראש הממשלה בלבד (סגל עובדי המועצה) גדול ממספר הכלכלנים במטה הכלכלי-חברתי כולו, שהוא הגוף המקצועי במשרד רה"ם האמון על התחום הכלכלי.
אי-השלמת ההסדרה של עבודת המועצה בחקיקה
על פי החלטת הממשלה מ-2006, לאחר הקמת המועצה והפעלתה ולאור הניסיון שיצטבר ייזום ראש הממשלה הצעת חוק בנושא המועצה, מעמדה, סמכויותיה ותפקידיה. נמצא כי נכון למועד סיום הביקורת, יולי 2014, טרם הושלם במשרד רה"ם הטיפול בטיוטה של הצעת החוק שגיבשה המועצה בספטמבר 2013, והדרג המוסמך טרם אישר אותה.
הכנת חווֺת דעת מקצועיות בנוגע להצעות להחלטה של הממשלה
בהחלטת הממשלה מ-2006 נקבע כי על המועצה להכין חווֹת דעת מקצועיות על הצעות החלטה בנושאי כלכלה העומדות על סדר היום של הממשלה ושל ועדותיה. נמצא כי המועצה ממעטת להגיש את חוות דעתה על הצעות החלטה בנושאים כלכליים בכתב ובפירוט, כלומר באופן המאפשר לבחון את ההצעות לעומקן ולגבש עמדות שקולות בסוגיות הכלכליות הנדונות. ככלל, ראש המועצה נוהג להציג לפני הממשלה את עמדת המועצה בעל-פה.
הכנת חוות דעת בענייני תקציב המדינה
בהחלטת הממשלה מ-2006 נקבע כי המועצה תכין חוות דעת על הצעת תקציב המדינה לפני הגשתה לממשלה, ותציע חלופות לפי הצורך. נמצא כי גם על הצעת תקציב המדינה אין המועצה מגישה חוות דעת כוללת בכתב. ראש המועצה נוהג להציג בעל-פה לפני הממשלה את עמדת המועצה בנוגע להיבטים מסוימים של הצעת התקציב . המועצה ממלאת אפוא את תפקידה זה באופן חלקי בלבד, והדבר נובע לטענתה גם מפרק הזמן שעומד לרשותה לצורך זה, על פי לוח הזמנים שנקבע להכנת התקציב.
המילוי החלקי של התפקיד פוגע ביכולת המועצה להשיג באופן מיטבי תכלית מרכזית שעמדה ביסוד הקמתה, על רקע התבססותו של משרד האוצר כגוף הדומיננטי בקביעת המדיניות הכלכלית בישראל: יצירת מערכת של איזונים ובלמים בתחום הכלכלי והבעת דעות בלתי תלויות בנוגע לתקציב המדינה, שיש לו תפקיד מרכזי בכלכלה ובחברה.
הועדה המייעצת למועצה ולראש הממשלה
בהחלטת ממשלה מאפריל 2009 נקבע כי ראש הממשלה ימנה למועצה ועדה מייעצת, כדי שתייעץ לו ולמועצה בתחומי פעילותה ותסייע לו ולמועצה בגיבוש המלצות למדיניוּת בנושאים שבטיפולה; הוועדה המייעצת תמונה לאחר שהרכבה ודרכי עבודתה יתואמו עם היועץ המשפטי לממשלה. את עבודת הוועדה המייעצת מרכזת המועצה. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, יולי 2014, טרם מונה יו"ר לוועדה המייעצת. עוד נמצא כי בשנים 2013-2011 התכנסה הוועדה המייעצת בתדירות נמוכה מזו שנקבעה בתיאום עם היועץ המשפטי לממשלה. נמצא גם כי בשום דיון מדיוני הוועדה המייעצת בשנים 2013-2010 (13 דיונים) לא נרשם פרוטוקול ולא סיכום.
ההמלצות העיקריות
ראוי כי משרד רה"ם יממש בהקדם את ההחלטה לעגן את פעילות המועצה בחקיקה ויטפל בהצעת החוק בנושא המועצה, מעמדה, סמכויותיה ותפקידיה ויקדם את המשך הטיפול בנושא. במסגרת הליכי הטיפול בהצעת החוק מוצע לקיים בחינה אשר לשאלת ייעודה של המועצה לאור הממצאים המפורטים בדוח זה.
יש מקום כי המועצה תסכם חוות דעת כתובות על הצעות ההחלטה בנושאים הכלכליים העומדות על סדר היום של הממשלה ושל ועדותיה. כמו כן, יש מקום כי חוות הדעת של המועצה בנוגע להצעת תקציב המדינה יגובשו במסמכים כתובים שיוגשו גם לחברי הממשלה. על ראש המועצה להעלות בכתב לפני ראש הממשלה את הקשיים שציינה המועצה ולעמוד על הצורך להסדיר מתכונת עבודה שתאפשר לה למלא את ייעודה בתחום תקציב המדינה.
על ראש המועצה ועל מי שיתמנה לתפקיד יו"ר הוועדה המייעצת לפעול לקיום עבודה סדירה ומלאה של הוועדה, לרבות תיעוד הולם, כדי שתוכל למלא את תפקידיה החשובים.
על ראש הממשלה לבחון את מעמדה, את סמכויותיה ואת תפקידיה של המועצה וכן את עמידתה ביעדים שנקבעו לה בעת הקמתה. את ממצאי הבחינה והמסקנות יש להביא לפני הממשלה לשם קבלת החלטות.
סיכום
על פי החלטת הממשלה, המועצה נועדה לשמש גוף מטה לראש הממשלה בנושאי כלכלה, כדי לסייע בקבלת החלטות בתחומי הכלכלה והחברה, גם באמצעות מתן חווֹת דעת בלתי תלויות ומתוך התמקדות בחשיבה ארוכת טווח. במועצה 11 עובדים, רובם כלכלנים, העוסקים בנושאים שונים, רובם בתחומי העשייה של משרדי הממשלה. בדוח זה, אשר נכתב כשמונה שנים לאחר הקמת המועצה, מועלות כמה סוגיות שהן בעלות השפעות מהותיות על פעילותה. סוגיות אלו ראוי כי ילובנו בהקדם.
המועצה פועלת על פי תפיסה, ולפיה ייעודה הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד. ייעוד זה אינו עולה בקנה אחד עם אחד מעקרונות היסוד של פעילות הממשלה; עם תפיסת היסוד של השירות הציבורי, ולפיה יש להשתית אותו על סגל עובדים מקצועי, קבוע ומנוסה שאינו מתחלף כל אימת שמתחלף הדרג הנבחר; עם מקומה של המועצה במערך המקצועי של משרד רה"ם; עם חלק ממאפייני עבודתה; ואף עם האופן שבו הציגה המועצה עצמה את ייעודה במשך השנים.
המועצה פועלת, הלכה למעשה, כגוף מטה המייעץ גם לממשלה באמצעות השתתפותה בוועדות ובצוותי עבודה העוסקים במגוון של נושאים כלכליים וחברתיים. שיתוף שיטתי, מובנה ורחב יותר של חברי הממשלה בתוצרי עבודתה של המועצה עשוי לתרום לקבלת החלטות על בסיס ניתוחים מקצועיים ומתוך חשיבה שיטתית ארוכת טווח, ועל כן מוצע להבנות את פעילות המועצה הנוגעת למתן ייעוץ לממשלה כולה ולחזק פעילות זו.
ממצאי הביקורת מלמדים בין היתר כי על סמך הגדרת הייעוד בהחלטת הממשלה, לא נהגה המועצה להגיש לממשלה חווֹת דעת כתובות בנוגע להצעות החלטה של הממשלה ובנוגע להצעת תקציב המדינה. נושא זה טעון לדעת משרד מבקר המדינה שינוי. אשר לוועדה המייעצת - פעילותה המצומצמת ואי-תיעוד דיוניה מעוררים חשש כי אין ביכולתה להשיג את מטרותיה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש בכל אלו כדי לפגוע ביכולתה של המועצה למלא את תפקידיה באופן מיטבי.