השירות האזרחי-לאומי - ממצאי מעקב

​רקע כללי

צעירים הפטורים מגיוס לצה"ל יכולים להתנדב לשירות לאומי-אזרחי (להלן גם - שירות לאומי), שהוא מעין חלופה אזרחית לשירות הצבאי. מן הבחינה הלאומית יש ערך רב לשירות הלאומי-אזרחי של צעירים הפטורים מגיוס שכן הוא מקנה להם תחושה של הזדהות עם המדינה, תחושה של נשיאה משותפת בנטל והכרה בצורך של האזרח למלא את חובתו כלפי מדינתו.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר-יוני 2009 בדק משרד מבקר המדינה את מערך השירות האזרחי-לאומי במינהלת השירות האזרחי-לאומי שבמשרד המדע והטכנולוגיה. ממצאי הביקורת פורסמו במאי 2010 בדוח שנתי 60ב  (להלן - הביקורת הקודמת). בחודשים יוני-ספטמבר 2014 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין באיזו מידה תוקנו כמה מהליקויים שנמצאו בביקורת הקודמת (להלן - המעקב). הבדיקה נעשתה ברשות השירות הלאומי-אזרחי (להלן - רשות השירות) שבמשרד לאזרחים ותיקים.

הליקויים העיקריים

הקצאת התקנים הממשלתיים

בביקורת הקודמת נמצא כי מספר התקנים שהממשלה מממנת ומפעילה אינו מבוסס על בחינה שוטפת ועל ראייה כוללת של הצרכים ואינו משקף סדר עדיפויות שנקבע על פי הצרכים האלה.

לאחר הודעות והבטחות שנמשכו שנים, שבמהלכן דחתה רשות השירות פעם אחר פעם את תאריך היעד לתיקון הליקוי, עדיין אין מעורבות מספקת של רשות השירות בוויסותם ובהקצאתם של התקנים מתוך ראייה כוללת של הצרכים, ובהקצאת התקנים על בסיס ניתוח הצרכים ועל קביעת סדרי עדיפויות.

מעמדה של רשות השירות הלאומי-אזרחי

משרד מבקר המדינה העיר בביקורת הקודמת כי החילופים התכופים של השרים הממונים על השירות הלאומי והעברת התחום ממשרד למשרד גרמו לסחבת ולעיכובים במימוש משימות שהממשלה הטילה עליהם. במעקב התברר כי המצב לא השתנה ואף הוחמר, שכן בחמש השנים האחרונות היו ממונים על תחום השירות הלאומי שלושה משרדים שונים. לדוגמה: בשל חילופי השרים הממונים התחייב תיקון תקנות הביטוח הלאומי (בנות בשירות לאומי בהתנדבות), התשס"ב-2002 (להלן - התקנות), בנוגע לשר המוסמך לפעול על פיהן. המעקב העלה כי נכון למועד סיום הביקורת, הדבר לא נעשה. ב-29.1.15 פורסם ברשומות עדכון התקנות.

הסדרת השירות הלאומי-אזרחי בחקיקה ראשית

בביקורת הקודמת נמצא שהצורך להסדיר את תחום השירות הלאומי הסדרה נאותה בחקיקה התעורר כבר לפני שנים. משרד מבקר המדינה הביע את דעתו כי אין מקום לסחבת הממושכת בקידום הנושא, וראוי שמינהלת השירות תפעל לאלתר כדי לקדם את הסדרת העניין בחקיקה.

עד למועד סיום המעקב, יותר מעשר שנים לאחר שזוהה הצורך בהסדרה זו, לא עמדה רשות השירות ביעד שקבעה לסיום תהליך החקיקה, דצמבר 2010, והתהליך טרם הגיע לכלל סיום.

החלת ביקורת המדינה על הגופים המוכרים

השירות הלאומי מופעל באמצעות עמותות רשומות (הגופים המוכרים) המשימים ומפעילים את מתנדבי השירות הלאומי בארגונים ובמוסדות שונים (הגופים המפעילים).

בביקורת הקודמת קבע משרד מבקר המדינה כי ראוי שהכרה בגוף מוכר תותנה בחתימה על הסכם שיחיל עליו את ביקורת המדינה.

המעקב העלה כי ליקוי זה נותר בעינו.

עיריית ירושלים כגוף מוכר

הביקורת הקודמת העלתה כי עיריית ירושלים היא גוף מפעיל וגוף מוכר גם יחד, וכי בשנת 2008 היא הפעילה 340 מתנדבים, וכ-50 (15%) מהם הועסקו בשירותה. משרד מבקר המדינה העיר אז כי על מינהלת השירות ליזום דיון בשאלה אם בנסיבות אלה יש מקום להמשיך ולהכיר בעיריית ירושלים כגוף מוכר; ובהמשך על המינהלה לפעול בהתאם למסקנות הדיון.

התקנות מחייבות גוף מוכר להפנות 250 מתנדבות בשנה לפחות לשירות לאומי-אזרחי. המעקב העלה כי בשנת 2013 השימה העירייה 226 מתנדבים בלבד, מהם הועסקו בשירותה 90 מתנדבים, דהיינו 40% מכלל המתנדבים. לפיכך לא עמדה עיריית ירושלים בחובה המוטלת עליה מכוח התקנות.

תקנים קנויים (פרטיים)

בביקורת הקודמת נמצא כי כשליש ממתנדבי השירות הלאומי מועסקים באמצעות תקנים קנויים המכונים "תקנים פרטיים". תקנים אלה אינם במימון המדינה, אלא במימון גופים הקונים את שירותי המתנדבים ומשמשים גופים מפעילים. במהלך הביקורת הקודמת עלה שקניית תקנים נותנת יתרון למלכ"רים (מוסדות ללא כוונת רווח) בעלי משאבים כספיים וכך פוגעת בעקרון השוויון.

במעקב העלה משרד מבקר המדינה כי נושא הקצאת התקנים הפרטיים על פי אמות מידה שוויוניות לא הוסדר.

ההמלצות העיקריות

1. על רשות השירות ועל השר לאזרחים ותיקים לפנות לממשלה כדי להסדיר את סוגיית היעדר יכולתה של הרשות למלא את תפקידה בתחום ויסות תקני השירות הלאומי-אזרחי.

2. לדעת משרד מבקר המדינה, על ראש הממשלה לפעול לייצובו ולקיבועו של תחום השירות הלאומי במשרד הממשלתי המתאים לאורך זמן.

3. במכרזים שמשרדי הממשלה מפרסמים בנושא קנייתם של שירותי השמת מתנדבים, על רשות השירות לכלול לאלתר את התנאי שיקבע כי גוף מוכר שיספק להם שירותים יסכים שתוחל עליו ביקורת המדינה.

סיכום

הממשלה החליטה כבר באוגוסט 2007 להקים מינהלה לשירות האזרחי-לאומי. במסגרת מינהלה זו יתרמו צעירות וצעירים אזרחי מדינת ישראל מכל קבוצות האוכלוסייה אשר אינם משרתים על פי דין בשירות הביטחון, לפעילות אזרחית שיש בה תועלת לחברה, ובייחוד לאוכלוסיות מוחלשות. פעילות זו תחזק את הקשר ואת ההזדהות של האזרח הצעיר עם הקהילה, עם החברה ועם המדינה וכן תחזק את יכולותיו המקצועיות ואת הכנתו לתעסוקה בעתיד. תחומי הפעילות שבהם אמורים לפעול משרתי השירות האזרחי-לאומי הם בראש ובראשונה לתועלת הציבור, הקהילה והחברה, במקומות שבהם קיימת נחיצות לפעילויות ולשירותים נוספים על אלה המסופקים או פועלים במדינה. בינואר 2008 הוקמה מינהלת השירות.

בשנת 2009 בדק משרד מבקר המדינה את מערך השירות האזרחי-לאומי במינהלת השירות, וממצאי הבדיקה פורסמו במאי 2010 בדוח שנתי 60ב של מבקר המדינה.

ממועד הביקורת הקודמת נוספו למעלה מ-4,000 תקנים למערך השירות הלאומי, ועל כך יש לברך. עם זאת חלק ניכר מן הליקויים שצוינו בדוח הקודם ושנבחנו במסגרת המעקב לא תוקנו: נמשכה ההעברה התכופה של רשות השירות הלאומי-אזרחי ממשרד ממשלתי אחד למשנהו; לא קיימת מעורבות מספקת של רשות השירות בוויסות ובהקצאת התקנים תוך ראייה כוללת של כלל הצרכים, ואין הסדרה של התקנים הפרטיים על פי אמות מידה שוויוניות. על רשות השירות לשפר את מנגנוני הבקרה על הפעלת המתנדבים, כדי שמנגנונים אלה יהיו אפקטיביים ויביאו לניצול מיטבי של משאבי השירות הלאומי למטרות שלשמן הוקצו, וזאת מתוך הקפדה על תנאי השירות של המתנדבים כפי שנקבעו בדין.

על רשות השירות ועל השר הממונה עליה להחיש את הטיפול בתיקון כלל הליקויים ללא שיהוי.