תכנון ופיקוח אקדמי של מל"ג/ות"ת על המוסדות להשכלה גבוהה

​רקע כללי

המועצה להשכלה גבוהה (להלן - המל"ג) היא תאגיד סטטוטורי אשר הוקם על פי חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958, במטרה למסור את התוויית מדיניות מערכת ההשכלה הגבוהה במדינה לגוף עצמאי. בד בבד ניתנה אפשרות לכל מוסד להשכלה גבוהה (להלן גם - מוסד או מוסדות) לכלכל את ענייניו האקדמיים והמינהליים בעצמו, על פי תקציבו.

בשנת 2010 פרסמה המל"ג תכנית לשנים התשע"א-התשע"ו (להלן - תכנית רב-שנתית). התכנית הרב-שנתית התמקדה בין השאר בחתירה למצוינות בתחומי ההוראה והמחקר בכל המוסדות. בתכנית נקבעה תוספת תקציב בסך כ-7.5 מיליארד ש"ח, אשר תיפרס על פני שש שנים. כמו כן נקבעה בתכנית מתכונת חדשה לחלוקת התקציב, שעל פיה יחולק התקציב למוסדות על פי ההישגים שלהם בתחומי ההוראה והמחקר (להלן - המודל החדש). בתכנית צוין שהכלים העיקריים להשגת יעדיה אלה הם קליטת סגל חדש מצטיין ושדרוג תשתיות ההוראה והמחקר.

ביולי 2001 החליטה המל"ג להקים "מערכת להערכת איכות והבטחת איכות במוסדות להשכלה גבוהה", כדי לשפר את איכות המוסדות, ובכלל זה את איכות תכניות הלימודים שלהם. משנת 2004 עד מועד סיום הביקורת ביצעה המל"ג בדיקות להערכת איכות הלימודים בתחומים שונים.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה את הליך הכנת התכנית הרב-שנתית, את מידת השגתם של היעדים שנקבעו בה ואת מידת תרומתו של המודל החדש להשגת היעדים. כמו כן נבדקו הישגיה והשפעתה של המערכת להערכת איכות והבטחת איכות במוסדות להשכלה גבוהה. הביקורת נעשתה במשרדי המל"ג ובמשרדי הוועדה לתכנון ולתקצוב (להלן - הוות"ת), הפועלת במסגרת המל"ג. בדיקות השלמה נעשו במשרד הבריאות, בהתאחדות הסטודנטים בישראל (להלן - התאחדות הסטודנטים), במשרד הכלכלה  ובהתאחדות התעשיינים בישראל.

הליקויים העיקריים

ליקויים בגיבוש התכנית הרב-שנתית

תכנון כולל לטווח ארוך

יש לקבוע למערכת ההשכלה הגבוהה מדיניות לטווח ארוך, ובכלל זה מדיניות לגבי גודלה, היקפה והרכבה הרצויים מבחינה לאומית ב-20 השנים הבאות. קביעת מדיניות ארוכת טווח למערכת ההשכלה הגבוהה חשובה, בייחוד מאחר שמשך הזמן מקביעת המדיניות עד להשלמת היישום הוא כעשר שנים. ואולם אף על פי כן לא קבעה המל"ג מדיניות כזאת.

הכנת התכנית הרב-שנתית

המל"ג קבעה את יעדי התכנית הרב-שנתית ואת התקציב שיוקצה להשגתם. לחלק מהיעדים המל"ג לא קבעה מראש תכניות עבודה מפורטות להשגתם והם הוכנו רק במהלך השנים העוקבות ולכן ניתן ליישמם רק בתכנית החומש הבאה.

יישום יעדי המל"ג

הגברת המצוינות בהוראה

א.  על פי המודל החדש, תימדד המצוינות בהוראה בכל מוסד על פי היחס בין מספר הסטודנטים ובין מספר אנשי הסגל האקדמי הבכיר, בדגש על גיוס סגל צעיר מצטיין. היעד שנקבע לסוף התכנית הרב-שנתית ליחס האמור הוא 1:21.5 באוניברסיטאות ו-1:35.5 במכללות. כדי להגיע ליחס כזה יש צורך לגייס כ-1,600 אנשי סגל בכירים באוניברסיטאות וכ-400 במכללות. בפועל היה היחס הממוצע במועד סיום הביקורת 1:24.9 באוניברסיטאות ו-1:36.4 במכללות. ממוצע הגיל של אנשי הסגל באוניברסיטאות היה 40 ובמכללות 50. המוסדות אמנם גייסו כ-1500 אנשי סגל חדשים, שחלקם הוחזרו מחו"ל, אולם היחס שנקבע כיעד לא הושג. הסיבה לכך היא גידול במספר הסטודנטים ובמקביל פרישה של כ-1,000 אנשי סגל בכיר.

ב. המל"ג קבעה את העלאת איכות ההוראה כאחד היעדים המרכזיים בתכנית הרב-שנתית, בטרם קבעה קריטריונים מדידים להערכת האיכות. רק בסוף שנת 2013 הקימה המל"ג ועדה שתקבע קריטריונים להערכת איכות ההוראה, ורק באמצע שנת 2014 הגישה הוועדה את המלצותיה, וקבעה שהן ייושמו רק בתכנית החומש הבאה. יוצא אפוא שהמל"ג לא תשיג את היעד של שיפור איכות ההוראה בתקופת יישומה של התכנית הרב-שנתית הנוכחית.

משך הזמן לאישור תכניות הלימודים

בפברואר 2011 החליטה המל"ג כי בשל המספר הרב של ההצעות לתכניות לימודים חדשות שהוגשו לה, יש לצמצם את משך הזמן שבין הגשת ההצעה ובין האישור לפתיחת תכנית הלימודים לרישום סטודנטים  ל-12 חודשים לכל היותר. ביולי 2001 ובמרץ 2012 נתנה המל"ג אישור ראשוני ל-212 תכניות לימודים. במועד סיום הביקורת קיבלו רק שבע מבין 212 תכניות הלימודים האמורות אישור לפתיחה לרישום סטודנטים. האישורים ניתנו בחודשים ינואר-יולי 2014, ומשך הזמן הממוצע לאישור כל תכנית היה כשנה וחצי. המל"ג אישרה אפוא לפתוח תכניות לימודים חדשות, אך עקב הזמן הרב העובר עד לאישורן תתבטא השפעתן על המשק רק בעוד כמה שנים.

פתיחת תכניות לימודים בלי להביא בחשבון את צורכי המשק

מערכת ההשכלה הגבוהה משמשת בין השאר מקור להכשרת כוח אדם מקצועי לשירות הציבור. לפיכך חשוב מאוד שבתכנון ארוך הטווח הנוגע למערכת ההשכלה הגבוהה יובאו בחשבון הצרכים שיציגו הגופים במשק, ובהם גופי התעשייה, גופי המחקר והפיתוח, וארגונים מקצועיים, וכן משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלה. תיאום התכנון של מערכת ההשכלה הגבוהה עם הגופים במשק מוטל על המל"ג, שהיא המאסדרת של מערכת ההשכלה הגבוהה.

המל"ג גיבשה את התכנית הרב-שנתית בלי לשתף בכך גופים במשק, לרבות משרדי הממשלה, וממילא בלי לעמוד על הצרכים שלהם לטווח הארוך ועל המקצועות שבהם יש מחסור בכוח אדם. היא דנה בנושאים אלה רק לאחר שכבר נקבעו היעדים בתכנית הרב-שנתית. יתרה מכך, למל"ג לא היה מידע בנוגע למכלול תכניות הלימוד הקיימות במערכת ההשכלה הגבוהה. דרך פעולה זו של המל"ג אינה מאפשרת למערכת ההשכלה הגבוהה לתרום את חלקה לצמיחת המשק הישראלי.

אי-הכללת המוסדות החוץ-תקציביים בגיבוש התכנית הרב-שנתית

המל"ג ביקשה רק מהמוסדות שמתקצבת הוות"ת להגיש לה את התכניות הרב-שנתיות שלהם, אולם היא לא עשתה כן בנוגע למוסדות שאינם מתוקצבים המהווים כ-20% מכלל ההשכלה הגבוהה. יוצא אם כן כי המל"ג לא התבססה על ראייה מערכתית בבואה לתכנן את התכנית הרב-שנתית.

המל"ג קבעה כי פתיחת תכניות לימודים חדשות מותנית בין היתר בהמלצות הוועדות להערכת איכות הלימודים. עוד קבעה המל"ג כי מחסור באנשי סגל ובמקומות הכשרה מעשית בתחום לימודים מסוים ימנעו פתיחת תכניות חדשות בתחום זה. ואולם הועלה כי המל"ג לא החילה קריטריונים אלו על המוסדות שאינם מתוקצבים. בכך פגעה המל"ג בתכנון הלאומי של מערכת ההשכלה הגבוהה, ופעלה שלא על פי ראייה כוללת ומערכתית. הדבר בא לידי ביטוי גם בניהול לקוי של משאב סגל ההוראה והמקומות להכשרה מעשית.

בדיקת איכות הלימודים

1.  המל"ג החליטה להקים "מערכת להערכת איכות והבטחת איכות במוסדות להשכלה גבוהה", כדי לשפר את איכותם של המוסדות ושל תכניות הלימודים שלהם. נמצא שהמל"ג לא בדקה את איכות המוסדות וחרגה בשנה עד שנתיים מלוחות הזמנים שקבעה לבדיקת תכניות הלימודים שלהם. יתר על כן, לגבי תכניות לימודים רבות לא נקבע לוח זמנים לבדיקה.

2.  בדוחות הוועדות להערכת איכות הלימודים צוינו ליקויים רבים, ובכללם מחסור בסגל, צפיפות בכיתות הלימוד, אי-עדכון תכניות הלימודים בחידושים הטכנולוגיים וקביעת תנאי קבלה מקִלים מדי. המל"ג לא תמיד עמדה על כך שהמוסדות יישמו את ההמלצות של הוועדות לבדיקת איכות הלימודים וכן לא קבעה למוסדות לוחות זמנים לתיקון הליקויים; בפועל נמשך תיקון הליקויים לעתים יותר מחמש שנים. משמעות הדבר היא שאיכותן של חלק מתכניות הלימודים שהסטודנטים מוכשרים באמצעותן אינה מספקת.

ההמלצות העיקריות

על המל"ג לקבוע מדיניות ארוכת טווח למערכת ההשכלה הגבוהה, עליה לעמוד על צורכי המשק בתחומים השונים ולשתף פעולה בעניין זה עם הגורמים הרלוונטיים. על המל"ג גם להחיל את התכנית הרב-שנתית על המוסדות שאינם מתוקצבים, שכן שיעורם בכלל מוסדות ההשכלה הגבוהה בארץ הוא ניכר, כ-20%. נוסף על כך, על המל"ג לגבש את תכניות העבודה להשגת היעדים שנקבעו בתכנית הרב - שנתית, בד בבד עם חתימה על התקציב שהוקצה ליישומם.

על המל"ג להגדיל את מספר הוועדות לבדיקת איכות תכניות הלימודים, כדי לעמוד בלוח הזמנים שנקבע לבדיקתן. עליה גם לאכוף על המוסדות להשכלה גבוהה את תיקון הליקויים שהעלו ועדות הבדיקה ולקבוע לוח זמנים לתיקונם, על מנת לשמור על האיכות האקדמית של ההשכלה הגבוהה.

בנסיבות מיוחדות בהן יש בפתיחת תכנית לימודים נוספת או חדשה השלכה על שימוש במקורות ובמשאבים ציבוריים מוגבלים, על המל"ג להביא שיקולים אלה בחשבון גם ביחס לבקשות של מוסדות שאינם מתוקצבים.

סיכום

מערכת ההשכלה הגבוהה היא אחד ממנועי הצמיחה החיוניים של המשק הישראלי. מדובר לא רק במקור להעמקת הידע האקדמי והפצתו, אלא גם בגורם המשפיע על החוסן ועל הביטחון הלאומיים, על תשתיות המחקר והפיתוח, על פיתוח תעשיות מתוחכמות, על התעסוקה, על מקומה של מדינת ישראל בקדמת הבמה הטכנולוגית העולמית ועל פיתוח ההון האנושי. חיזוק האיכות של ההשכלה הגבוהה בישראל הוא אבן יסוד בשמירת היתרון היחסי של כלכלת ישראל.

הצורך לחזק את ההשכלה הגבוהה בישראל עלה בשנים האחרונות לראש סדר העדיפויות הלאומי, ועקב כך נקבעה בשנת 2010 תוספת תקציב של כ-7.5 מיליארד ש"ח למערכת ההשכלה הגבוהה, שתיפרס על פני שש שנים - התשע"א-התשע"ו. תוספת תקציב זו אפשרה למל"ג לעצב תכנית רב-שנתית שתתמקד בין השאר בקידום המצוינות במחקר ובהוראה ובשדרוג תשתיות המחקר וההוראה.