פיתוח תשתיות ציבוריות לתיירות

תשתיות ציבוריות לתיירות כוללות פרויקטים ממגוון תחומים: אתרים היסטוריים ודתיים, אתרי עתיקות, אתרי טבע, מרפא, ספורט ונופש, טיילות, מסלולי תיירות בערים ועוד (להלן - פרויקטים). לפרויקטים אלה עשויה להיות תרומה רבה לפיתוחה של המדינה מהבחינה הכלכלית והחברתית, שכן יש בהם להביא ליצירת מוצר תיירותי איכותי ומגוון שיסייע לצמיחה בתיירות הנכנסת ובתיירות הפנים, ליצירת מקומות תעסוקה, בילוי ונופש ולפיתוח עסקי בסביבתם. ההתחייבויות הכספיות לפיתוח פרויקטים תיירותיים בשנים 2012-2010 הסתכמו בכ-630 מיליון ש"ח. מרביתן נעשו מתקציב משרד התיירות והיתר מתקציבי גופים ציבוריים אחרים, בעיקר משרדי ממשלה אחרים, כגון המשרד לפיתוח הנגב והגליל .

בחוזר מנכ"ל משרד התיירות, שגובש בשיתוף משרד האוצר בשנת 2007 ומתעדכן מפעם לפעם (להלן - חוזר המנכ"ל או החוזר), נקבע מודל לפיתוח תשתיות ציבוריות לתיירות (להלן - מודל התעדוף או המודל). מודל זה נועד לשמש כלי לבחינה, מיון והעדפה של פרויקטים תיירותיים פוטנציאליים לפי אמות מידה המפורטות בחוזר, תוך הקצאת מסגרת תקציבית לתחומי הפיתוח השונים. המודל נבנה כדי להבטיח שהתקציבים יוקצו באופן מיטבי. יישום המודל הוטל בחוזר על צוות תקציב פיתוח (להלן - צת"פ), שבו ארבעה חברים: סמנכ"ל בכיר לפיתוח תשתיות והשקעות במשרד התיירות (להלן - הסמנכ"ל לפיתוח), המשמש יו"ר הצוות; נציג מינהל השיווק במשרד התיירות; חשב משרד התיירות; נציג אגף התקציבים במשרד האוצר. החברה הממשלתית לתיירות בע"מ (להלן - חמ"ת) היא הגוף הביצועי המרכזי של משרד התיירות ליישום מדיניות פיתוח התשתיות הציבוריות לתיירות. לפי ההסכם המסדיר את מערכת היחסים בין משרד התיירות לחמ"ת (להלן - הסכם המסגרת), על חמ"ת לפתח פרויקטים בהתאם להזמנות עבודה שמשרד התיירות מעביר לה (להלן - הזמנות עבודה) על בסיס תכניות עבודה שצת"פ קובע. בשנת 2012 היו באחריות חמ"ת 147 פרויקטים והתקציב הכולל שהוקצה עבורם עד אותה שנה היה כ-665 מיליון ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים יולי-דצמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה כמה נושאים הנוגעים לפיתוח התשתיות הציבוריות לתיירות בישראל בשנים 2012-2010. חלק מהנושאים עודכנו עד לפברואר 2014. הבדיקה נעשתה במשרד התיירות ובחמ"ת.

הליקויים העיקריים

גיבוש תכניות פיתוח ואישורן

בניגוד לנדרש בחוזר המנכ"ל ובהסכם המסגרת, בשנים 2012-2010 לא הפעיל צת"פ את מודל התעדוף שנועד להתוות את תהליכי קבלת ההחלטות ואת הכללים לקביעת תחומי הפיתוח המועדפים והקצאת מסגרת תקציבית לכל אחד מהם, וכלל לא גיבש תכניות עבודה רב-שנתיות ושנתיות המגדירות תחומי פיתוח מועדפים וחלוקת תקציב בין התחומים.

צת"פ בחן רק את מקצת הפרויקטים הפוטנציאליים, וגם לא קבע את תכניות העבודה השנתיות שכוללות את כל הפרויקטים שהוחלט לתכנן ולבצע (להלן - תכניות העבודה המפורטות). בחינת רוב הפרויקטים וגיבושן וקביעתן של תכניות העבודה המפורטות נעשו באגף הפיתוח של משרד התיירות (להלן - אגף הפיתוח או האגף), הכולל את הסמנכ"ל לפיתוח, המשמש כאמור יו"ר צת"פ, ועובדת הכפופה לו, המשמשת גם מרכזת של פעילות צת"פ . על בסיס תכניות עבודה אלה, שאף לא הוצגו בישיבות צת"פ, העביר אגף הפיתוח לחמ"ת הזמנות עבודה לתכנון ולביצוע של פרויקטים, באישור חשב משרד התיירות ולעתים גם באישור מנכ"ל משרד התיירות . באגף אין מסמכים המתעדים שינויים שנעשו בתכניות העבודה המפורטות במהלך כל שנה והסיבות להם.

פעילות הפיתוח נקבעה אפוא שלא בידי הגוף שהוסמך לכך (צת"פ), ולא בדרך שנקבעה בחוזר המנכ"ל ובהסכם המסגרת. הפעילות התאפיינה בעיקר בגישה המגיבה לדרישות של פרויקטים קיימים ולא, כנדרש וכראוי, בגישה הבוחנת את צורכי הפיתוח, קובעת יעדים וסדרי עדיפויות לאחר בחינת חלופות ובהתחשב בשיקולים של עלות-תועלת, ומתאימה את הקצאת המשאבים בהתאם.

הגשת בקשות למימון פרויקטים והטיפול בהן

משרד התיירות אִפשר לרשויות מקומיות להגיש לו לאורך כל השנה בקשות למימון פרויקטים, והדבר הקשה עליו לגבש את תכניות העבודה המפורטות כראוי, על סמך בחינת כלל הפרויקטים שלגביהם הוגשו בקשות. משרד התיירות לא הקפיד שבקשות למימון פרויקטים יוגשו רק באמצעות טופס ייחודי שמטרתו לאפשר לחברי צת"פ לבחון את אותם פרטים ביחס לכל פרויקט באופן שוויוני. היו מקרים שבהם בקשות נפסלו על הסף בלא שהובאו לבחינה של צת"פ, וגם דיווח והנימוקים בדבר פסילתן לא הוצגו בפני צת"פ.

בחינה ואישור של פרויקטים בצת"פ

לפני שצת"פ בחן פרויקטים, הוא לא הקפיד לבדוק כי הם בעלי תכנית בניין עיר (להלן - תב"ע) תקפה שמכוחה אפשר להוציא היתר בנייה, אף על פי שהדבר נקבע כתנאי סף בחוזר המנכ"ל.

בעקבות יזמה שנקט שלא בסמכות יו"ר צת"פ שכיהן בשנת 2010, ובה פירש בצורה מסוימת את חוזר המנכ"ל, השתתפה מרכזת צת"פ בתהליך הבחירה של הפרויקטים שהובאו לבחינה של צת"פ בשנים 2012-2010.

בחינה ואישור של הפרויקטים שלא נבחנו בצת"פ

יותר ממחצית הפרויקטים שבתכניות העבודה המפורטות לשנים 2012-2010, בהיקף כספי כולל של כ-300 מיליון ש"ח לפחות, הם הגדלות תקציביות והרחבות של פרויקטים שצת"פ אישר בשנים קודמות (להלן - פרויקטים המשכיים). אף על פי שצת"פ הוא הגוף המוסמך לבחון את כל סוגי הפרויקטים, בשנים האמורות חלק מהפרויקטים ההמשכיים נבחנו ואושרו באגף הפיתוח ולא בידי צת"פ. בניגוד לאופן שבו נהג בעבר, מספטמבר 2010 עד סוף שנת 2012 אגף הפיתוח אף לא הציג בישיבות צת"פ נתונים לגבי כלל הפרויקטים ההמשכיים, וחברי צת"פ לא דרשו לכל הפחות לקבל נתונים אלה. אגף הפיתוח אישר ביצוע של פרויקטים המשכיים בהתבסס על כך שהפרויקט המקורי שלהם אושר בשנים עברו, בלי לבחון אם השתנו הנסיבות ואם יש מקום לפרויקטים ההמשכיים על פי אמות המידה שבחוזר.

עוד אושרו באגף הפיתוח במקום בצת"פ חלק מהפרויקטים שהממשלה החליטה על ביצועם מתקציב משרד התיירות (להלן - החלטות ממשלה), חלק מהפרויקטים שמומנו מתקציב של גופים ציבוריים אחרים (להלן - השתתפויות), מרבית הפרויקטים שעניינם תכנון תשתיות תיירותיות, ומרבית הפרויקטים שהצורך בהם עלה באופן בלתי צפוי במהלך שנת העבודה (להלן - שונות או פרויקטים לא צפויים). בניגוד לנדרש בחוזר המנכ"ל, פרויקטים אלה, שתקציבם הכולל בשנת 2012 בלבד הסתכם בכ-75 מיליון ש"ח לפחות, נכללו בתכניות העבודה המפורטות בלי שנבחנו לפי אמות המידה שבחוזר.

לא נמצאו מסמכים המתעדים את תהליכי קבלת ההחלטות, לרבות הנימוקים לאישור פרויקטים באגף הפיתוח, ומסמכים המבהירים מדוע האגף הביא לבחינה ולאישור של צת"פ פרויקטים מסוימים ואחרים לא.

ניהול המידע על הפרויקטים שאושרו

במשרד התיירות אין מידע מרוכז ונגיש לגבי אופן ניהולם של כל הפרויקטים שהוחלט לפתחם, ובכלל זה ההגדלות התקציביות בכל פרויקט, ומשרד התיירות אינו ערוך לספק נתונים אלה. היעדר מידע כאמור מונע עמידה בעקרון השקיפות ופוגם ביכולתם של משרד התיירות וצת"פ לבצע בקרה ומעקב בנושא ולקבל החלטות מיטביות לגבי ניהול הפרויקטים. יצוין כי בשנים 2012-2010 בלבד הוחלט על פיתוחם של 311 פרויקטים (כולל פרויקטים המשכיים).

הזמנות עבודה לפרויקטים לא מוגדרים

בשנים 2012-2010 העביר משרד התיירות לחמ"ת גם הזמנות עבודה כלליות - שבהן לא הוגדר פרויקט מסוים, עבודות הפיתוח המבוקשות או האזור בארץ שבו יש לבצעם - בהיקף כספי כולל של כ-33 מיליון ש"ח. רובן של הזמנות אלה הוצאו ללא אישור של צת"פ. במשרד התיירות אין אסמכתאות המתעדות את תהליכי קבלת ההחלטות גם בעניין הזמנות עבודה אלה והמבהירות את הנימוקים להוצאתן. תהליכים חוזרים ונשנים אלה של אופן הקצאת כספי ציבור משקפים סטייה חמורה מכללי מינהל תקין, ואין לקבלם.

ככלל משרד התיירות לא צירף להזמנות עבודה את פרוטוקול ישיבת צת"פ שבה נידון הפרויקט נשוא העבודה ואושר. נמצאו הזמנות עבודה רבות שבהן לא מצוין התאריך שבו צת"פ אישר את הפרויקט הרלוונטי וכמה הזמנות עבודה המפנות לישיבת צת"פ שבה הפרויקט הרלוונטי כלל לא נדון.

עיכוב בהוצאת הזמנות עבודה

מהמועד שבו החליט צת"פ לבצע פרויקט מסוים עד למועד שבו חמ"ת קיבלה הזמנת עבודה, ובמקרה של פרויקט שאגף הפיתוח החליט על ביצועו ללא אישור צת"פ - ממועד הכנת הזמנה עבודה במשרד התיירות ועד מועד העברתה לחמ"ת - חלפו לעתים כמה שבועות ואף כמה חודשים, ועל כן התעכבו התחלות של פרויקטים.

הבקרה על ביצוע הפרויקטים

בשנים 2012-2010 חמ"ת לא העבירה למשרד התיירות דיווחים רבעוניים על ביצוע פעולות בכל פרויקט, כפי שנקבע בהסכם המסגרת, ודיווחים שוטפים על חתימת הסכמים עם רשויות מקומיות, כנדרש בהזמנות עבודה. משרד התיירות לא דרש מחמ"ת לקבל דיווחים אלו.

בשנים 2012-2010 צת"פ לא קבע את זהות הגורם שיבצע כל פרויקט - חמ"ת או גופים אחרים (להלן - צדדים שלישיים). ההיקף הכספי הכולל שעמד בשנים אלה לטובת פרויקטים שחמ"ת העבירה לביצוע של צדדים שלישיים, בעיקר רשויות מקומיות שבתחומן יועדו הפרויקטים להתבצע, הגיע לכ-200 מיליון ש"ח בכל שנה. ככלל, בניגוד לחובתה על פי הסכם המסגרת, חמ"ת לא קיימה בקרה הנדסית ותקציבית על פרויקטים בביצוע צדדים שלישיים, אלא הסתמכה בנושא זה על המפקחים מטעם הצדדים השלישיים. רק בסוף שנת 2012 נחשף משרד התיירות לליקוי זה והחל לנקוט צעדים לתיקונו.

לעתים שילם משרד התיירות עבור פרויקט מתקציבי הזמנות מאוחרות של אותו פרויקט בטרם נוצלו במלואם, אם בכלל, תקציבי הזמנות קודמות שלו. הדבר מעלה חשש לבקרה לקויה אחר התקציבים המשויכים לכל פרויקט ולאי-ניצול מיטבי של תקציבי הפיתוח.

ההיקף הכספי של הזמנות עבודה מהשנים 2010-2005 שלא נוצלו כלל (0% ביצוע) הסתכם בסוף שנת 2012 בכ-35 מיליון ש"ח. מהאסמכתאות שמשרד התיירות העביר למשרד מבקר המדינה אי-אפשר לוודא כי התקציבים שהיה אפשר להסיט מהזמנות עבודה לא פעילות לפרויקטים פעילים בשנים 2012-2010 הוסטו במלואם. אף על פי שאישור ההסטות הוא בסמכות צת"פ, רק שניים מחברי צת"פ - הסמנכ"ל לפיתוח וחשב משרד התיירות - קיבלו את ההחלטות על הסטת תקציבים. אחד מהחברים האחרים בצת"פ כלל לא היה מודע לנושא.

ההמלצות העיקריות

על משרדי התיירות והאוצר לוודא כי בטרם ייבחנו פרויקטים פוטנציאליים, יתקיים אחת לתקופה תהליך תכנון סדור שיכלול בחינה של צורכי הפיתוח, קביעת יעדים וסדרי עדיפויות בין תחומי הפיתוח האפשריים וחלוקת התקציב ביניהם, ועיגונם בתכניות עבודה רב-שנתיות ושנתיות, והכול בידי הגוף שהוסמך לכך. ראוי שתהליך זה יכלול הערכה כלכלית באשר להשפעה של ביצוע תכניות פיתוח משנים קודמות על ענף התיירות ועל כלכלת המדינה. בכך יהיה כדי לספק מידע בנוגע להמשך כדאיות ההשקעה בתחומי פיתוח מסוימים, ולטייב את התכנון לשנים הבאות.

על משרדי התיירות והאוצר לוודא שגם תכניות העבודה המפורטות ייקבעו ויאושרו בידי הגוף שהוסמך לכך. על משרד התיירות לשמור את תכניות העבודה המפורטות המקוריות ולתעד בכתב את השינויים שנעשים בהן ואת הסיבות להם.

מן הראוי כי משרד התיירות יפרסם מדי שנה בשנה את כוונתו לכנס את צת"פ ויקבע מועד אחרון להגשת בקשות. על המשרד להקפיד לטפל רק בבקשות שיוגשו על גבי הטופס שנקבע לכך. גם פסילה של בקשות, כולל פסילתן על הסף, צריכה להיעשות בשקיפות ולהיות מוכרעת בצת"פ.

על צת"פ להקפיד לבדוק אם יש תב"ע תקפה בטרם ידון בפרויקטים לביצוע.

על משרדי התיירות והאוצר להקפיד כי רק חברי צת"פ, המוסמכים להשתתף בתהליך הבחירה של פרויקטים, יהיו שותפים בתהליך זה.

לשם הכרעה בהצעה שהועלתה במשרד התיירות בשנת 2013, במהלך הביקורת - לפיה חוזר המנכ"ל ישונה וייקבע בו כי רק חלק מהפרויקטים ההמשכיים ייבחנו בצת"פ, תלוי בהיקפם הכספי - על משרדי התיירות והאוצר לקיים תהליך קבלת החלטות סדור בו יבחנו את היתרונות והחסרונות של ההצעה, בין היתר בהתחשב בממצאי דוח ביקורת זה ובהמלצותיו. כל עוד לא חל שינוי בנושא זה בחוזר המנכ"ל, על כל פרויקט המשכי להיבחן ולקבל את אישור צת"פ.

כדי לוודא שמשרד התיירות לא ישמש צינור להזרמת תקציבים למימון פרויקטים שאינם מקדמים באופן מיטבי את היעדים בתחום פיתוח התשתיות הציבוריות לתיירות בישראל, חשוב שגם החלטות ממשלה, השתתפויות ופרויקטים שעניינם תכנון תשתיות תיירות ופרויקטים לא צפויים, ייבחנו בצת"פ בהתאם להוראות חוזר המנכ"ל. אם יש עניין לאפשר לאגף הפיתוח גמישות לקבל החלטות לגבי פרויקטים של תכנון ופרויקטים לא צפויים שהם קטנים בהיקפם הכספי, יש לקבוע זאת בחוזר במפורש, לתחום בבירור את היקפי הפרויקטים האמורים ולהטיל חובת דיווח לצת"פ לגביהם.

על משרד התיירות להקים בהקדם מערכת מחשוב לניהול פרויקטים שתרכז מידע מדויק וזמין לגבי ניהול כל פרויקט ואופן הוצאתו לפועל, מתחילתו ועד סופו. במערכת זו יש להזין את הנתונים על אישור כל פרויקט בצת"פ, ההגדלות התקציביות שנעשו לגביו, היקפן ומידת ניצולן וכן כל ההחלטות והפעולות האחרות שהתקבלו או נעשו בעניינו.

על משרד התיירות לוודא כי כל הזמנת עבודה תנוסח בצורה שבה יהיה אפשר להבין מהו הפרויקט המבוקש ובאיזה אזור בארץ יש לבצעו, תכלול נתונים נכונים, בין היתר על מועד אישורו בצת"פ, ויפורטו בה כל התקציבים שהועמדו לטובת הפרויקט.

ככלל, על המשרד להקפיד לשלם על פרויקטים מתקציבי הזמנות עבודה שהוצאו בשנים קודמות בטרם ינוצלו תקציבי הזמנות עבודה מאוחרות יותר.

מן הראוי שמשרד התיירות יבחן וינקוט את הצעדים הנדרשים, הארגוניים והאחרים, לשם צמצום העיכוב בהוצאת הזמנות עבודה.

על משרד התיירות להגדיר מה הן הזמנות עבודה לא פעילות וליצור תהליך מוסדר ובו ייבחנו, אחת לתקופה שתיקבע, קיומן של הזמנות אלה והאפשרות להסיט מהן תקציב לטובת פרויקטים פעילים. על חמ"ת לעדכן את משרד התיירות מיזמתה על קיומן של הזמנות עבודה לא פעילות.

על משרד התיירות לאכוף את יישום כל ההנחיות שקבע ולסיים את הפעולות שנקט, חלקן במהלך בדיקת משרד מבקר המדינה, לשיפור הפיקוח והבקרה על ביצוע הפרויקטים.

סיכום

הקפדה על קיום תהליכי בחינה ואישור סדורים, מקצועיים ושקופים בפעילות לפיתוח תשתיות ציבוריות לתיירות בישראל נדרשת לשם השגת היעדים התיירותיים שבבסיסה ולשם הבטחת תקינותה. מממצאי הביקורת עולה כי משרד התיירות לא אכף בשנים 2012-2010 את ההסדרים המפורטים שהוא ומשרד האוצר קבעו לגבי פעילות חשובה זו. על רקע הליקויים הניכרים שהועלו בביקורת והמפורטים בדוח זה, אי-אפשר לוודא כי מאות מיליוני ש"ח שמדינת ישראל העמידה בשנים אלה לטובת הקמת התשתיות הציבוריות לתיירות הוקצו באופן יעיל, אפקטיבי וללא חשש למשוא פנים רק לפרויקטים תיירותיים שעשויים לתרום באופן מיטבי לפיתוח ענף התיירות בפרט וכלכלת המדינה בכלל.

בדיקת משרד מבקר המדינה וממצאיה העמידו את הנושא של פיתוח התשתיות הציבוריות לתיירות ביתר שאת על סדר יומה של הנהלת משרד התיירות בשנת 2013, ויש לציין בחיוב את הפעולות שנקטה הנהלה זו לתיקון חלק מהליקויים כבר במהלך הביקורת. אך המלאכה טרם הסתיימה ועל הנהלת המשרד להשלים בהקדם את טיפולה בנושא. על משרד האוצר, השותף לקביעת ההסדרה בנושא המדובר ואשר נציגו חבר בצת"פ, להמשיך ולנקוט גם הוא פעולות לתיקון ליקויים המפורטים בדוח.

דוח זה מתאר את אופן קבלת ההחלטות ואת הבקרה בתחום הפיתוח של תשתיות ציבוריות לתיירות בישראל. יישום ההמלצות המפורטות בו יסייע להבטיח כי המשאבים המיועדים לתחום זה יוקצו כראוי להשגת יעדי משרד התיירות ולטובת כלל הציבור.