מורי דרך בישראל

​רקע כללי

במדינת ישראל מגוון רחב של אתרים ייחודיים, ובהם אתרים היסטוריים, ארכאולוגיים, תרבותיים ודתיים. מקצת האתרים הוכרזו אתרי מורשת עולמיים. ישראל גם משופעת בנופים רבים ומגוונים המשתרעים על פני שטח גאוגרפי קטן ובתופעות טבע ייחודיות. כל אלה לצד אטרקציות נופש שונות, תשתית מודרנית ומגוון רחב של שירותים ומתקנים עושים את ישראל ליעד בעל כוח משיכה לתיירים מחו"ל (להלן - תיירי חוץ) ולתיירים ישראלים (להלן - תיירי פנים).

הן תיירי חוץ והן תיירי פנים המטיילים בארץ נעזרים בשירותיו של מורה דרך. מורה הדרך מסייע להם להבין את תרבותו של האזור שבו הם מטיילים ולהכיר את האתרים שבו ואת תושביו. הוא גם משמש גורם מארגן ומקשר כשמתעוררות בטיול בעיות שונות לרבות בעיות בטיחות או ביטחון. משרד התיירות רואה במורי הדרך בישראל את חוד החנית של תעשיית התיירות ושגרירי המדינה בפני המבקרים בה, ולכן הוא שם דגש על תהליך הכשרתם והסמכתם.

חוק שירותי תיירות, התשל"ו-1976 (להלן - חוק שירותי תיירות), קובע כי שירותי תיירות הם בין היתר "שירותי מורה דרך הניתנים בתמורה או הניתנים בידי מסיע בתמורה או בידי מי שמשתתף בקבוצה של תיירי חוץ או מתלווה אליה" - בסיור וכן באתר או במוסד שיש בו עניין לתייר חוץ. תקנות שירותי תיירות (מורי דרך), התשכ"ז-1967 (להלן - תקנות מורי דרך), קובעות בין היתר כי נדרש רישיון כדי לשמש מורה דרך בתמורה.

למשרד התיירות הוקנו בחוק ובתקנות האמורים הסמכות לפקח על שירותי תיירות הפנים ותיירות החוץ, ובהם שירותי מורי דרך, ולבצע ביקורת בכל מקום שניתנים בו שירותי תיירות. חוק העבירות המינהליות, התשמ"ו-1985 (להלן - חוק העברות המינהליות), ותקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי - חיקוקי תיירות), התשס"ה-2004 (להלן - תקנות העברות המינהליות), קובעים כי מפקח  יכול להטיל קנס על מי שעבר על חוק שירותי תיירות.

באוגוסט 2014 היו בישראל 9,702 מורי דרך מורשים, 6,725 מהם פעילים . במאי 2014 היו רשומים באתר האינטרנט של משרד התיירות 4,187 מורי דרך שנתנו את הסכמתם לפרסום שמם ופרטי ההתקשרות עמם.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-ספטמבר 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים בטיפול של משרד התיירות (להלן גם - המשרד) בנושא מורי דרך, אכיפת החוקים והתקנות בעניינם ורכישת רכבים ציבוריים המיועדים להסעת תיירי חוץ (להלן - רכבי אשכול)  והשימוש בהם. בדיקות השלמה נעשו במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) וברשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים).

הליקויים העיקריים

התנהלות משרד התיירות בעניין תיקון חוק שירותי תיירות ותקנות מורי דרך

ההסדרים החוקיים והמינהליים שעל פיהם משרד התיירות פועל בתחומים מסוימים אינם ברורים או מפורטים דיים, והתעוררו ספקות לגבי הפרשנות הנכונה שלהם.

אף שהצורך בתיקון חוק שירותי תיירות ותקנות מורי דרך עלה במשרד כבר בשנת 2008, בספטמבר 2014 טרם הוגשה הצעת חוק מטעם המשרד, וגם התקנות האמורות טרם תוקנו.

אכיפת החוק והתקנות

משרד התיירות לא הכין לשנים 2014-2013 תכניות עבודה שנתיות מפורטות לביצוע ביקורת שמטרתה מניעת הדרכה לא חוקית של תיירי חוץ ותיירי פנים.

פעולות האכיפה שביצע המשרד בנוגע לפעולות הדרכה לא חוקית לא מוצו, ובכך נפגעה אפקטיביות האכיפה.

אף שלפי מסמכי משרד התיירות קיימת "תופעה של אי הקפדה של מורי הדרך לענוד רישיון במקום בולט כפי שמחייב החוק", מינואר 2013 ועד אוגוסט 2014 לא הטילו מבקרי המשרד קנסות על מורי דרך שלא ענדו את רישיונם במקום בולט. במשרד אין רישום מסודר ושיטתי של מקרים שבהם נמצאו מורי דרך שלא ענדו את רישיונם כנדרש.

פרסום מורי דרך לא מורשים באתר האינטרנט של המשרד

במאי 2014 הופיעו באתר האינטרנט של משרד התיירות פרטיהם של 4,187 מורי דרך. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי ל-286 מהם (כ-7%) לא היה באותו מועד רישיון תקף כנדרש.

רכבי אשכול

אחד השירותים המוצעים לתיירי החוץ המבקרים בישראל הוא סיור פרטי מודרך בתשלום ברכב אשכול. שירות זה ניתן רק על ידי מורה דרך מוסמך שקיבל רישיון להדרכה ברכב כזה . קבלת רישיון ממשרד התחבורה לרכישת רכב אשכול מקנה, במועד רכישת הרכב, פטור מתשלום מס על הרכישה.

המפקח על התעבורה במשרד התחבורה מינה ועדה מייעצת בנושא רכבי אשכול, שתפקידה להחליט בכל הנוגע למתן אישורים לרכישת רכב אשכול בפטור ממס (להלן - ועדת רכבי אשכול, או ועדת אשכול). לפני ועדת אשכול לא הונחו תחזיות ונתונים סטטיסטיים בדבר מספר התיירים המשתמשים וצפויים להשתמש ברכבי אשכול, כדי שתוכל לבסס עליהם את החלטותיה.

בצו תעריף המכס והפטורים ומס קניה על טובין, התשס"ז-2007, הותנה הפטור ממס על רכב אשכול בעמידה במכסה מזערית של שימוש ברכב להסעה והדרכה של תיירים. בשנת 2009 תוקן הצו בצו תעריף המכס והפטורים ומס קניה על טובין (תיקון מס' 27 והוראת שעה), התשס"ט-2009 (להלן - צו תעריף המכס) , ביזמת רשות המסים. בתיקון לצו הושמטו המגבלות הנוגעות לשימוש שרשאים מורה דרך או חברת הסעות לעשות ממועד התיקון ברכב, ואין בו דרישה לעמוד בתנאים כלשהם כתנאי לרכישת הרכב בפטור ממס. עם זאת נאמר בצו כי הפטור מותנה בכך שניתן לבעל הרכב רישיון מאת המפקח על התעבורה לפי צו הפיקוח על מצרכים ושירותים. מינואר 2013 ועד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2014, במשך כשנה וחצי, נרכשו הלכה למעשה רכבי אשכול בפטור ממס ללא בקרה של ועדת אשכול.

משרדי התחבורה והתיירות לא היו שותפים בגיבוש התיקון לצו תעריף המכס ולא ידעו על קיומו עד סוף שנת 2012, ולכן המשיכה ועדת אשכול לדון באישור רכישת רכבי אשכול חדשים בפטור ממס עד אותו מועד, ורק בינואר 2013 הפסיקה את פעילותה. אף שהמשרדים העלו את הצורך לתקן את הצו ולהבהיר את קיומן של הדרישות כתנאי למתן הפטור ממס, במועד סיום הביקורת, בספטמבר 2014, טרם גיבשו משרד התיירות, משרד התחבורה ורשות המסים הסדר שיחזיר לפעולה את ועדת רכבי אשכול, והתחום של מתן פטור ממס על רכישת רכבים אלה והשימוש בהם נותר ללא פיקוח.

ועדת אשכול לא דיווחה לרשות המסים על בעלי רכבי אשכול שלא מסרו לה כנדרש דיווח שנתי על ימי השימוש ברכב לצורך הסעה והדרכה של תיירי חוץ.

בשלושת העשורים האחרונים נשאר מספר רכבי אשכול כ-450 (באמצע שנת 2014 היו 467 רכבים), למרות הגידול הניכר במספר תיירי החוץ בשנים אלו .

בדיקת אתר האינטרנט של משרד התיירות בשפות אנגלית וצרפתית העלתה כי אין בו מידע על האפשרות להיעזר ברכבי אשכול במהלך הביקור בישראל.

ההמלצות העיקריות

על משרד התיירות לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים להשלמת היזמה לתיקון חוק שירותי תיירות ותקנות מורי דרך.

נוכח אי-הבהירות בנוגע למונח "שירותי מורה דרך" המשמש בחוק, מוצע כי משרד התיירות ישקול להבהיר בתיקון לחוק את ההגדרה של מונח זה.

על משרד התיירות לבחון את סוגיית הדרכת הטיולים והסיורים ללא רישיון מורה דרך ולשקול אם יש מקום לאפשר הדרכה בידי מי שאינם מורי דרך, ואם כן - באילו מקרים ובאילו תחומים; את מי הם רשאים להדריך, ובאילו סוגי סיורים או מקומות, וככל שהדבר יידרש בהתאם להחלטותיו - ליזום תיקון של הוראות הדין.

על משרד התיירות להסדיר את נושא מדריכי הטיולים במערכת החינוך העוברים קורס הדרכת טיולים (ולא קורס מורי דרך) ומוסמכים להדריך רק את תלמידי בתי הספר ולקבוע הוראות ברורות ומפורשות בנושא זה.

על משרד התיירות לוודא שהנתונים שברשותו בעניין נבחנים לשם קבלת רישיון מורי דרך יאפשרו לדעת כמה נבחנים ניגשו למועד נוסף וכמה פעמים נבחן כל אחד מהם. הדבר יאפשר לו לדעת במדויק מה העלות הכספית הכוללת של בחינות הרישוי החוזרות, ונתון זה יוכל לשמש בסיס להחלטות בדבר הטלת אגרות בגין ההשתתפות במבחנים.

לצורך הייעול והשיפור של האכיפה, על משרד התיירות לוודא כי בכל שנה תוכן, מבעוד מועד, תכנית עבודה מפורטת של הביקורות בתחום המניעה של הדרכה לא חוקית.

על משרד התיירות להקפיד לאכוף על מורי הדרך את הוראת תקנות מורי דרך שלפיה על מורה דרך לענוד את רישיונו במקום בולט לעין בשעה שהוא משמש מורה דרך או מציע את שירותיו.

כדי למנוע את הטעיית הציבור, על משרד התיירות לוודא באופן שוטף שבאתר האינטרנט שלו יתפרסמו רק שמות מורי דרך בעלי רישיון תקף בהתאם לחוק.

על משרד התיירות לפעול למציאת דרכים לבדיקה אם הטבת המס הניתנת בגין רכישת רכב אשכול אכן מתבטאת במחיר שמשלם התייר עבור סיור ברכב זה.

סיכום

ענף התיירות בישראל הוא ענף תנודתי שמושפע מגורמים רבים, ובהם המצב הגאופוליטי באזורנו והמצב הביטחוני בארץ. ענף התיירות בכללותו תורם רבות לכלכלת המדינה, ולתיירות החוץ יש גם פן מדיני חשוב. מורי דרך בישראל הפוגשים את התיירים עם הגיעם ארצה ומלווים אותם בביקורם בארץ, משמשים מתווכים בין תיירי החוץ למדינה, לאזרחיה ולתרבותה ומשפיעים רבות על חווית התייר בביקורו בארץ. חשיבות רבה יש למורה הדרך גם בהדרכת תיירי הפנים, שכן בכוחו לחזק את הזיקה לארץ בקרב הציבור הישראלי. לכן ראתה המדינה לנכון שלא לאפשר לכל אדם לשמש מורה דרך, אלא רק למי שהורשה לכך על ידי משרד התיירות, לאחר שעמד בבחינות הרישוי של המשרד. בשל החשיבות הרבה של מורה הדרך בישראל, על משרד התיירות לעשות את כל הנדרש כדי לאכוף את הוראות חוק שירותי תיירות ותקנות מורי דרך בנושא.

השימוש במוצר התיירותי "רכב אשכול" עשוי לשפר את חוויית התייר בעל האמצעים הכלכליים והתייר המעוניין בסיור פרטי, ויכול לשמש כלי חשוב להכנסת מטבע חוץ למדינה ולקידום התיירות. לפיכך על משרד התיירות לבחון אם מוצר זה מנוהל ומשווק באופן המיטבי ואם הפיקוח עליו הוא מספק.

ראוי כי משרד התיירות יקיים דיון יסודי בנושא מורי הדרך, ונוכח מרכזיותו בענף התיירות יעקוב באופן שוטף אחר ההתקדמות בתחום זה ויוודא כי הוא מתנהל כראוי. בתיקון הליקויים וביישום ההמלצות שפורטו בדוח ביקורת זה על ידי משרד התיירות, משרד התחבורה ורשות המסים עשוי להיות צעד משמעותי להסדרת נושא מורי הדרך ולקידום תפקודם, ותהיה בכך תרומה חשובה לענף התיירות ולפעילות הכלכלית בארץ.