רקע כללי
גופים ציבוריים שונים נותנים לעתים לעובדיהם ללא תשלום או בתשלום מופחת, נוסף על שכרם, גם מוצרים או שירותים המסופקים לציבור הרחב תמורת תשלום (להלן - הטבות). הטבות אלה ניתנות על פי הסדר או הסכם קיבוצי, על פי הסכם עם העובדים בגוף מסוים או על פי החלטה פנימית של הגוף או פסיקת בית משפט, והן חלק מתנאי השכר של העובד.
חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב או החוק), הקנה לשר האוצר סמכויות פיקוח ואכיפה בנוגע לשכר ולתנאי עבודה בכ-730 גופים ציבוריים משבעה מגזרים: רשויות מקומיות; חברות עירוניות; איגודי ערים; חברות ממשלתיות; מועצות דתיות; תאגידים שהוקמו על פי חוק וגופים נתמכים. בשנת 2013 הועסקו בגופים אלה כ-349,000 עובדים, ועלות העסקתם השנתית הכוללת הייתה כ-60 מיליארד ש"ח. על פי החוק, גוף ציבורי "לא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר". בשנת 1997 החליטה הממשלה כי גופים ממשלתיים מאסדרים (רגולטורים) יקיימו פיקוח ובקרה על פעולות של גופים מתוקצבים ונתמכים בנוגע לנושאי שכר ותנאי עבודה, בתיאום עם הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר), ויעבירו אליו מידע בנוגע לחריגות בשכר ובתנאי העבודה והפרישה בגופים אלה (להלן - החלטת הממשלה משנת 1997).
פקודת מס הכנסה [נוסח חדש] ׁ(להלן - פקודת מס הכנסה) קובעת שיש לשלם מס על הכנסתו של תושב ישראל שהופקה או שנצמחה בישראל ממקורות שונים המנויים בפקודה, ובכללם השתכרות או רווח מעבודה או כל טובת הנאה, בין שניתנו בכסף ובין בשווה כסף, בין שניתנו לעובד במישרין ובין בעקיפין או שניתנו לאחר לטובתו . על כן, על המעסיק מוטלת חובה לזקוף לשכרם של העובדים את שוויין של הטבות הניתנות להם. כאשר המעסיק מגלם את המס בגין הטבה שהוא נותן לעובד, הוא נושא בהוצאות נוספות על שווי ההטבה עצמה ומגדיל את ההוצאה הציבורית. ולכך נדרש על פי החוק לקבל את אישורו של הממונה על השכר.
פסק דין של בג"ץ מפברואר 2012 (להלן - פסק דין דולב) עסק בהטבות אשר נתנה שירותי בריאות כללית לעובדיה, ובו נכתב כי התנהלות תקינה של גוף ציבורי מחייבת אותו לפעול בשקיפות ובפתיחות כדי לאפשר בחינה וביקורת ציבורית על פעילותן התקינה של מערכות ציבוריות ולהבטחת אמון הציבור בהן. מתן שכר בדרך של הטבות ולא כתוספת שכר אינו מאפשר לקבל תמונה מלאה ושקופה בדבר היקף ההטבות, ואינו מאפשר פיקוח מתאים.
לצורך מתן שירותים ומוצרים לעובדים בגופים ציבוריים ללא תשלום מלא, נדרשת הסדרה של כמה היבטים עיקריים, ובהם: מיפוי מלא ומפורט של ההטבות בידי המאסדר הרלוונטי; בחינת המקור הנורמטיבי למתן ההטבה; בחינה של היבטי המיסוי הנובעים ממתן ההטבה והסדרתם וקבלת אישורו של הממונה על השכר במקרים שבהם הדבר נדרש.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-יולי 2014 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא הטבות שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ולגמלאיהם, שמקורן בפעילות של הגוף הציבורי או הניתנות בדרך של חליפין בין הגוף הציבורי לגוף אחר. הביקורת נעשתה בגופים האלה: משרד האוצר - אגף השכר והסכמי עבודה, משרדי הפנים והבריאות, שירותי בריאות כללית, המועצה להשכלה גבוהה, רשות החברות הממשלתיות ורשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים). בדיקות השלמה נעשו גם במשרד לשירותי דת. במסגרת עבודת ביקורת זו גם הפיץ משרד מבקר המדינה שאלונים בקרב 471 גופים ציבוריים, לרבות מרכזים רפואיים כלליים ; 430 גופים השיבו לשאלון .
נתונים כלליים
95 גופים ציבוריים, שהם 22% מהגופים שמילאו שאלונים, דיווחו כי נתנו בשנת 2013 לעובדיהם 127 הטבות בתחומים שונים ובהם: תרבות וספורט, חינוך, השכלה גבוהה ובריאות. נמצא כי בגופים שנתנו הטבות מספר העובדים ומספר הגמלאים הממוצע היה גדול יותר בהשוואה לגופים שלא נתנו הטבות; יותר ממחצית ההטבות ׁׁ(51%) שניתנו בשנה זו לא נזקפו לשכר העובדים שקיבלו אותן, שלא בהתאם לדיני המס; כ-18% מהגופים הציבוריים שזקפו את ההטבות לשכר העובדים גילמו את שוויין ונשאו בתשלומי המס בעבורם ובכך הגדילו את ההוצאה הציבורית.
להלן תרשים המציג את שיעור הגופים שמילאו שאלונים מכלל הגופים שהתבקשו לעשות כן, ואת שיעור הגופים שדיווחו על מתן הטבות לעובדיהם ב-2013:
התרשים בקובץ המלא
הליקויים העיקריים
הטבות הניתנות לעובדים במערכת הבריאות
משרד הבריאות הוא הגוף הממשלתי המאסדר בנוגע לגופים ציבוריים שעוסקים בבריאות - קופות חולים ותאגידי בריאות - בהתאם להחלטת הממשלה משנת 1997. עובדי בתי החולים הממשלתיים הם עובדי מדינה. זה כשבע שנים מודעים משרד הבריאות, משרד המשפטים ומשרד האוצר למתן הטבות לעובדי קופות החולים ומשפחותיהם אשר טעונות בחינה, תיקון והסדרה - בין היתר בעקבות דוח מבקר המדינה מ-2006 ופסק דין דולב. ואולם עד למועד סיום הביקורת, יולי 2014, לא השלים משרד הבריאות את יישום הוראת בג"ץ מפברואר 2012 ולא גיבש מסקנות לגבי האפשרות של מעבר ממשטר של מתן זכויות יתר והטבות בעין (בשווה כסף) למשטר של גמול המשולב בשכרם של עובדי כל קופות החולים.
משרד הבריאות, משרד המשפטים ומשרד האוצר ערים גם משנת 2006 לכל הפחות, לכך שנקבעו הסדרים להענקת הטבות לעובדי בתי החולים הממשלתיים ומשפחותיהם, אשר טעונים בחינה, תיקון והסדרה. אולם במועד סיום הביקורת, פעולות שהוחלט לבצע לצורך הסדרת תחום זה, עדיין לא הושלמו.
שישה מרכזים רפואיים - חמישה ממשלתיים ואחד עירוני - דיווחו בשאלונים כי נתנו בשנת 2013 הטבות ל"פרסונל" בלי שזקפו אותן לשכר העובדים כנדרש בדיני המסים, ושלא בהתאם להוראות התכ"ם שמפרסם החשב הכללי במשרד האוצר. יוצא אפוא כי המעסיקה של העובדים בבתי החולים הממשלתיים - המדינה - פעלה שלא על פי דיני המסים. כך נהגה גם עיריית תל אביב-יפו, המעסיקה של עובדי המרכז הרפואי סוראסקי.
גילום מס הוא הטבה כספית הקשורה לעבודה, ולפי חוק יסודות התקציב הוא טעון אישורו של הממונה על השכר. בשאלונים דיווחו שלוש קופות חולים כי נתנו בשנת 2013 הטבות לפרסונל בעלות שנתית כוללת של כ-88 מיליון ש"ח לפחות: שירותי בריאות כללית (להלן גם - הכללית) זקפה את סכום ההטבה בתלוש השכר של עובדיה לצורך תשלום מס וגילמה את המס בעבורם; קופת חולים מאוחדת לא זקפה את שווי ההטבה לשכרו של העובד לצורכי מס כנדרש בדיני המסים; קופת חולים לאומית שילמה בעצמה את חבות המס אולם לא בדרך של זקיפת שווי ההטבה לשכרו של כל עובד, באופן שאינו עולה בקנה אחד עם עקרון השקיפות המתחייב ממינהל תקין.
הטבות הניתנות לעובדים במוסדות להשכלה גבוהה
במדינת ישראל 29 מוסדות המתוקצבים על ידי ות"ת (הוועדה לתכנון ולתקצוב שליד המועצה להשכלה גבוהה) , שהיא הגוף המאסדר האחראי לפיקוח ולבקרה בכל הנוגע לנושאי שכר ולתנאי עבודה במוסדות להשכלה גבוהה, בהתאם להחלטת הממשלה משנת 1997. נמצא כי לוות"ת אין מידע מלא בנוגע להטבות הניתנות לעובדי המוסדות האקדמיים שהיא מתקצבת, לרבות הכללים למתן ההטבות, כיצד הן משולמות, האם שוויין נזקף לשכר העובדים והיכן הן מעוגנות.
כל 29 המוסדות נתנו לעובדיהם ולבני משפחתם מדרגה ראשונה בשנת 2013 פטור או הנחה מתשלום שכר לימוד עבור לימודים בהם, וחלקן גם עבור לימודים במוסדות אקדמיים אחרים. העלות השנתית הכוללת של ההטבות בשנה זו הייתה כ-55 מיליון ש"ח. 11 מכללות נותנות את הטבת שכר הלימוד על פי הסכם קיבוצי. נמצא כי המכללות נותנות הטבה זו אף על פי שהממונה על השכר לא נתן את האישור הנדרש לצורך כך. כמה מהאוניברסיטאות נותנות לעובדיהן ובני משפחתם הטבות נוספות: הנחה על קייטנות ועל פעילות חינוך ותרבות.
הטבות הניתנות לעובדים בשלטון המקומי
המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים הוא המאסדר בכל הנוגע לנושאי השכר ותנאי עבודה של הרשויות המקומיות והתאגידים העירוניים בהתאם להחלטת הממשלה משנת 1997. למינהל אין מידע על הטבות הניתנות לעובדים בשלטון המקומי, על המקור הנורמטיבי שלפיו הן ניתנות ועל אופן המיסוי שלהן.
36 רשויות מקומיות וחברות עירוניות דיווחו בשאלונים כי נתנו בשנת 2013 הטבות לעובדיהן בתחומי החינוך, התרבות והספורט. 24 מהן לא זקפו את ההטבות לשכר העובדים, ובכך פעלו שלא על פי דיני המסים.
לדוגמה, עיריית רמת גן דיווחה כי חילקה לנבחרי הציבור בעירייה, למנהליה ולעובדיה בחינם כ-650 כרטיסים לארבעה משחקים שהתקיימו באצטדיון רמת גן בשנת 2013. החלוקה נעשתה שלא לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה וחוזרי מנכ"ל משרד הפנים, המחייבים לחלק כרטיסים אלה, כמו כל משאב ציבורי אחר, באופן שוויוני תוך הבטחת שקיפות ההליך. עיריית רמת גן לא זקפה את שווי ההטבה לשכרם של העובדים שקיבלו אותה ובכך פעלה שלא על פי דיני המסים.
הטבות לעובדים בחברות ממשלתיות
רשות החברות הממשלתיות היא הגוף המאסדר האחראי לפיקוח ולבקרה בכל הנוגע לנושאי שכר ותנאי עבודה בחברות הממשלתיות בהתאם להחלטת הממשלה משנת 1997. לרשות אין מידע על כל ההטבות שנותנות החברות הממשלתיות לעובדיהן.
שש חברות ממשלתיות דיווחו כי נתנו לעובדיהן הטבות בשנת 2013. חברת "רכבת ישראל בע"מ" נתנה לעובדיה ולבני משפחתם לרבות לגמלאיה, הטבה של נסיעות חינם ברכבת ולא זקפה את שווי ההטבה לשכר העובדים; חברת החשמל לישראל בע"מ נתנה לעובדיה הנחה בתשלום עבור חיבור לרשת החשמל במקום המגורים ולא זקפה את שווי ההטבה לשכר העובדים; יצוין כי על פי נוהג רב שנים מספקת חברת החשמל הטבה לכל עובדיה הקבועים וגמלאיה - חשמל לצריכה ביתית עד ל-18,000 קוט"ש בשנה ללא תשלום. חברת "כביש חוצה ישראל בע"מ" לא זקפה לשכרם של עובדיה את שוויה של הטבה שנתנה להם - פטור מתשלום עבור נסיעה בכבישי האגרה, גם לצרכים פרטיים, לרבות בסופי שבוע וחגים; בית הספר החקלאי מקווה ישראל ומדרשת שדה בוקר נתנו לעובדיהם הטבות שונות בלי שזקפו אותן לשכר עובדיהם, שלא על פי דיני המיסים.
הטבות לעובדים בתאגידים סטטוטוריים ובגופים נתמכים
חמישה תאגידים סטטוטוריים ושלושה גופים נתמכים דיווחו בשאלונים כי נתנו לעובדיהם הטבות בשנת 2013 ולא זקפו את שוויין לשכרם. לדוגמה, רשות הטבע והגנים הלאומיים לא זקפה את שוויין של הטבות הכניסה חינם לאתריה, הלינה בחניוני הלילה וההנחה ברכישת מוצריה לשכר העובדים שקיבלו אותן; מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט לא זקף את שווי ההטבה לשכרם של עובדים שנהנו מתשלום מופחת על המגורים בתחום המכון - בכך, נהגו כולם שלא על פי דיני המיסים.
רשות השידור לא זקפה לשכרם של 250 עובדיה הקבועים הפטורים מתשלום אגרה בהתאם לתקנות רשות השידור את שווי ההטבה, ובכך נהגה שלא על פי דיני המסים. הרשות גם הגדילה בשיעור ניכר את מספר מקבלי ההטבה משום שנתנה את ההטבה גם לכ-600 עובדים שהיא מעסיקה בחוזים מיוחדים. כמו כן אפשרה הרשות לקומץ מעובדיה לרכוש כרטיסים לאולימפיאדת לונדון בשנת 2012 ולאליפות העולם בכדורגל בשנת 2014 בלי לפרסם זאת לכלל העובדים. בכך פעלה בחוסר שקיפות והפרה את חובתה כגוף ציבורי לפעול בשוויון.
שלושה מוזאונים דיווחו כי נתנו לעובדיהם בשנת 2013 הטבות בדרך של כניסה ללא תשלום לאירועים ולמופעים במוזיאון, בלי שזקפו זאת לשכרם; מוזאון ישראל גם השתתף בתשלום לקייטנות של ילדי העובדים, זקף את שווי ההטבה לשכר העובדים וגילם את המס עליה בלי לקבל את אישורו של הממונה על השכר.
הטבות לעובדים במועצות דתיות
למשרד לשירותי דת, שהוא הגוף המאסדר האחראי לפיקוח ולבקרה בכל הנוגע לנושאי שכר ותנאי עבודה במועצות דתיות, בהתאם להחלטת הממשלה משנת 1997, אין מידע על ההטבות שהן נותנות לעובדיהן.
המועצה הדתית חיפה והמועצה הדתית חולון דיווחו בשאלונים כי בשנת 2013 נתנו לעובדיהן הנחה בתשלום אגרת רישום הנישואין שלא על פי תקנות שירותי הדת היהודיים. המועצות גם לא זקפו את שווי ההטבות לשכר העובדים שקיבלו אותן, שלא על פי דיני המיסים.
פעילות הממונה על השכר
בידי הממונה על השכר מידע חלקי בלבד על ההטבות הניתנות בגופים הציבוריים. ככלל, הגופים הציבוריים אינם נדרשים לדווח על מתן הטבות לעובדיהם לגוף המאסדר של המגזר שאליו הם משתייכים. במתכונת הדיווח השנתית שיצר הממונה על השכר לשם קבלת מידע בדבר תנאי העסקת עובדים בגופים הציבוריים, הם לא התבקשו לספק מידע על הטבות שהם נותנים לעובדיהם, אף שהטבות אלה הן חלק מתנאי ההעסקה שלהם.
ההמלצות העיקריות
1. על משרד הבריאות למפות את כלל ההטבות לפרסונל שנותנים קופות החולים, בתי החולים הממשלתיים ותאגידי הבריאות, ולבחון את המקור הנורמטיבי לכל אחת מהן. כמו כן מוטל עליו לקבוע עם משרד המשפטים ומשרד האוצר מתכונת לקידום הסדרת סוגיית ההטבות לפרסונל במערכת הבריאות ולפעול בהתאם לכך.
2. על הגופים המאסדרים - ובכללם ות"ת, משרד הפנים, רשות החברות הממשלתיות והמשרד לשירותי דת - לרכז מידע מלא ומפורט על ההטבות שנותנים הגופים שבתחום פיקוחם, ובכלל זה מהות ההטבה, תנאיה, עיגונה הנורמטיבי, הסדרי המס ונתונים כוללים על עלותה, ולהעביר את המידע אל הממונה על השכר, בתדירות שהוא יקבע. נוסף על כך על הממונה על השכר לדרוש מהגופים הציבוריים לדווח לו, גם על הטבות שהם נותנים לעובדיהם, ולשקול לתת לכך ביטוי בדוח השנתי שהוא מפרסם. לאחר שתובא לפניו התמונה המלאה של ההטבות, עליו לפעול לאכיפת הוראות חוק יסודות התקציב בנוגע להטבות האלה, שהן חלק משכרם של העובדים.
3. על רשות המסים לתת דעתה על מכלול המקרים המפורטים בדוח זה, שבהם גופים ציבוריים נהגו שלא על פי דיני המסים.
4. על הממונה על השכר, בתיאום עם משרד המשפטים, להפיץ הנחיה לגופים הציבוריים ובה קווים מנחים לגבי היבטים במתן ההטבות, לאור החקיקה והפסיקה הנוגעות בכך, ופירוט המקרים שבהם נדרש אישור הממונה על השכר. בהנחיה יש לכלול בין היתר הוראות בנושא גילום המס וכן בנוגע לחובות הדיווח של הגוף הציבורי על ההטבות.
5. על הגופים המאסדרים לקבוע, על פי ההנחיה שיפיץ הממונה על השכר, הנחיות פרטניות לגופים הציבוריים לגבי המגזרים שבתחום אחריותם, בין היתר בהתאם לדינים החלים עליהם. כמו כן, עליהם לבחון את נושא ההטבות במסגרת הביקורות שהם עושים בגופים הציבוריים.
סיכום
ביסוד קיומו ופעולתו של השירות הציבורי עומד אמון הציבור. לשם הבטחת אמון זה, וכן להבטחת תקינותה של המערכת הציבורית, נדרשים גופי הציבור לפעול בשקיפות. כמו כן נדרשים מנגנוני בקרה ופיקוח על השימוש בכספי ציבור, לרבות תשלום שכר לעובדי השירות הציבורי, בין שניתן בכסף ובין בשווה כסף. לצורך כך הקנה חוק יסודות התקציב לשר האוצר סמכויות פיקוח ואכיפה בנוגע לשכר בגופים נתמכים ומתוקצבים, כהגדרתם בחוק, והן נאצלו לממונה על השכר; הממשלה הטילה על כמה מיחידותיה המשמשות מאסדרות, לקיים פיקוח ובקרה על פעולות גופים ציבוריים בנושאי שכר ותנאי עבודה, בתיאום עם הממונה על השכר.
22% מהגופים הציבוריים מכל המגזרים ציינו בשאלונים כי הם נותנים לעובדיהם הטבות. עובדיהם מקבלים אפוא ללא תשלום או בתשלום מופחת מוצרים או שירותים שאותם גופים נותנים לציבור הרחב תמורת תשלום; בכלל זה שירותי בריאות, מוצרי יסוד כמו חשמל, מוצרים מתחום החינוך כמו לימודים אקדמיים, ומוצרי תרבות וספורט כמו כרטיסים לאולימפיאדה, לאליפות העולם בכדורגל או לאירועי תרבות ובידור.
בביקורת זו הועלה כי עשרות מהגופים הציבוריים שנותנים הטבות לעובדיהם אינם זוקפים את שוויי ההטבות לשכר העובדים, בניגוד לדיני המסים. כמה מהם זוקפים את ההטבה לשכר העובדים, אולם מגלמים עבורם את המס, ואחרים משלמים את המס בהחשיבם את ההטבות כחלק מההוצאות העודפות של הגוף. דהיינו הם מקבלים עליהם את תשלום המס ובכך מגדילים את ההוצאה הציבורית, ללא אישור הממונה על השכר ובניגוד לנדרש מהם.
על פי ממצאיו של דוח זה חלק מההטבות שניתנו עוגנו בהסכם קיבוצי, ואולם חלק ניכר מהן ניתנו בלא שאושרו כדין כנדרש בחוק יסודות התקציב. לנוכח העובדה שבידי המאסדרים יש רק מידע דל בנוגע להטבות האלה, נועדה הביקורת בראש ובראשונה להגביר את המודעות להטבות לסוגיהן - הן ההטבות שמקורן במוצר או בשירות של הגוף הציבורי עצמו, ובהן עוסק דוח זה, והן בהטבות אחרות הניתנות לעובדי הגופים הציבוריים. על מנת להבטיח שהמעסיקים ייתנו את ההטבות כדין ובשקיפות, עולה צורך חיוני ביותר שהגופים המאסדרים ימפו באופן מפורט את ההטבות ואת המקורות הנורמטיביים להענקתן. השלמת פעולות מורכבות אלה היא תנאי הכרחי להסדרת נושא ההטבות ולאכיפת הוראות הדין. השלמתן תסייע גם לקיום פיקוח ובקרה יעילים על מתן ההטבות.
מממצאי הדוח מצטיירת תמונה של הטבות מגוונות שניתנו לעובדים בגופים ציבוריים, שברבות השנים השתרשו. הטבות אלה עשויות להינתן למאות אלפי עובדים נוספים שייקלטו בהם בעתיד, וחלקן אף לבני משפחותיהם. כמה ניסיונות של המאסדרים להסדיר את ההטבות מלמדים על קשיים משמעותיים בהסדרתן. זאת בין היתר משום שמארג היחסים המתמשך בין ההנהלה, העובדים, הממשלה ועוד יוצר יחסי תלות בין הצדדים, ואלה יוצרים בקרב העובד ובקרב ארגון העובדים ציפייה להתמשכות היחסים . כאשר המאסדרים, ובראשם הממונה על השכר, מקיימים משאים ומתנים בתחומי ההעסקה, עליהם לתת את דעתם למכלול ההיבטים המועלים בדוח זה, ובכלל זה להימנע ככל האפשר ממתן הטבות בעין שאינן שקופות כנדרש ויש קושי לפקח עליהן.
בעניין מתן זכויות יתר והטבות בעין לעובדים יש לתת את הדעת לדברים שאמרה שופטת בית המשפט העליון: "לעיתים, יש צורך לבחון הסדרים כאלה ואחרים אפילו נשתרשו עם השנים, ואין להירתע משינויים או מביטולם ככל שמסתבר כי הם אינם מתיישבים עם עקרונות יסוד של מינהל תקין" .