רקע כללי
בשנות התשעים של המאה העשרים התעצמה בישראל התופעה של העסקת עובדים זרים (להלן - עו"ז) בענפי המשק השונים. עו"ז הובאו לישראל כדי לעסוק בענפים שבהם הורגש מחסור בכוח אדם ישראלי, וכן בשל עלות העסקתם, שהיא נמוכה יחסית לעלות העסקתו של עובד ישראלי . עו"ז מגיעים לישראל לרוב על רקע מצוקה כלכלית קשה בארצותיהם ובשל הרצון לפרנס את עצמם ואת משפחותיהם. תנאי מחייתם קשים לעתים, והם חשופים להתעמרות ולניצול. לא אחת מדווח על פגיעה בזכויותיהם של עו"ז על ידי מעסיקיהם תוך ניצול מעמדם החלש; ככל שהעובד מצוי בעמדה חלשה מבחינת יכולתו לעמוד על זכויותיו בעבודה - יש נטייה גוברת שלא לכבדן ולהעסיקו תוך הפרות של זכויות אלה. עו"ז אף מתקשים למצות את זכויותיהם ולפנות לערכאות משפטיות בעת הצורך.
כ-9% מהמועסקים בישראל הם עו"ז. בשנת 2013 שהו בישראל כ-87,000 עו"ז חוקיים ושאינם חוקיים אשר הגיעו לישראל עם אשרת עבודה. כ-62% מהם הועסקו בענף הסיעוד, כ-26% בענף החקלאות, כ-8% בענף הבנייה וכ-4% בענפים אחרים.
האחריות לטיפול בענייניהם של עו"ז מוטלת על פי חוק על רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן - רשות האוכלוסין) הכפופה למשרד הפנים ועל משרד הכלכלה. במועד הביקורת כיהן מר אמנון בן-עמי כמנכ"ל רשות האוכלוסין ומר עמית לנג כמנכ"ל משרד הכלכלה.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר 2013 עד יוני 2014 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין כמה סוגיות הנוגעות להעסקת עו"ז בענפי הסיעוד, החקלאות והבנייה: השמירה על זכויות עו"ז; התקנת תקנות בדבר פיקדון לעו"ז ; הלנת עו"ז בענף הסיעוד מחוץ לבית המטופל; הבאת עו"ז ארצה ומתן היתר לשהייתם בארץ; קביעת מכסות של עו"ז. הבדיקה נעשתה ברשות האוכלוסין ובמשרד הכלכלה . בדיקות השלמה נעשו במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות), במשרד האוצר, במשרד המשפטים, במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד הבינוי) ובמשטרת ישראל.
הליקויים העיקריים
הפיקוח על שכר עובדים זרים ותנאי העסקתם
בית המשפט העליון קבע כי ככלל, משהמדינה מתירה את כניסתו של אדם בשעריה ומאפשרת את שהייתו כאן, בין היתר לצורכי עבודה, נפרסת מעליו מטריית עקרונות המשפט הבסיסיים החלים בישראל על כל אדם הנמצא בשטחה. בית המשפט העליון ציין כי לא ניתן ליהנות משירותי עו"ז ומהיתרונות שהם מצמיחים למשק הישראלי ולאזרחי ישראל בלי לשאת בנטל הזכויות המגיעות להם, וכי התנערות מעובדים אלה יש בה ממד של ניצול שאינו מתיישב עם ערכי מדינה יהודית ודמוקרטית ושמירתה על זכויות אדם.
רשות האוכלוסין היא האחראית על פי חוק עובדים זרים, התשנ"א-1991 (להלן - חוק עובדים זרים), למתן היתר להעסקת עו"ז (להלן - היתר העסקה או היתר) ואחראית לאכיפת העסקה כחוק ועל פי תנאי ההיתר ולפיקוח עליה. משרד הכלכלה אחראי לפקח על זכויות עו"ז הנובעות מדיני העבודה, והוא מבצע זאת באמצעות שתיים מיחידותיו: מינהל הסדרה ואכיפה (להלן - מינהל ההסדרה) והממונה על זכויות עובדים זרים (להלן - הממונה על זכויות עו"ז).
בקרה של רשות האוכלוסין על שכר העובדים הזרים ותנאי העסקתם
1. נמצא כי רשות האוכלוסין לא פעלה כדי לקבל מהמעסיקים בענפי החקלאות והסיעוד דיווחים על שכר עובדיהם, כנדרש בהוראות הדין. מידע זה אמור לשמש אותה, בין היתר, לאיתור מעסיקים שחרגו מתנאי היתר ההעסקה ופגעו בזכויות העובדים.
2. אף על פי שרשות האוכלוסין קיבלה מידע מגורמים חיצוניים הנוגע למאות עו"ז, שלפיו שכרם אינו משולם לחשבון בנק בישראל כנדרש בהנחיותיה, ולמרות החשש הממשי שבדרך זו מקופחת הזכות של העובדים האלה לקבל שכר הוגן תמורת עבודתם, היא לא בדקה מידע זה.
3. במשך כשנה לא השלימה רשות האוכלוסין את הטיפול בממצאי בדיקה שעשתה, ובה הועלו הפרות חמורות לכאורה של זכויות עו"ז שהועסקו על ידי שני תאגידים בענף הבנייה, ולא קבעה אם הפרות אלה אכן התקיימו.
השימוש בסמכות להגביל או לבטל היתר להעסקת עובדים זרים
על פי חוק עובדים זרים, אם מעסיק לא קִיים הוראה מהוראות חוק זה או אחד מתנאי היתר ההעסקה או חובה החלה עליו כלפי עובדיו, רשאי הממונה - לאחר שנתן למעסיק הזדמנות להשמיע את טענותיו לפניו - לבטל את ההיתר שניתן למעסיק להעסקת עו"ז, עבור כולם או חלקם, וכן לסרב לבקשת המעסיק.
רשות האוכלוסין חקרה ומצאה שיותר מ-130 מעסיקים של עו"ז הפרו זכויות של עובדיהם בשנים 2013-2012 ובעקבות ממצאיה הטילה הרשות על המעסיקים קנס כספי או הגישה נגדם כתב אישום. למרות זאת הרשות לא בחנה לגבי אף אחד מאותם המעסיקים האם ההפרות האלה דורשות גם את ביטול ההיתר להעסקת עו"ז או הגבלתו או אם הן דורשות סירוב לבקשת מעסיק להקצאת היתר, כפי שנדרש ממנה.
1. ממצאי חקירות של משרד הכלכלה אשר מעידים על הפרת דיני העבודה מצד המעסיק הם הפרה של תנאי היתר העסקה. ממצאים אלה עלולים אף להעיד על הפרה של זכויות נוספות של עו"ז שהן חלק מתנאי ההיתר ואשר אכיפתן מצויה כאמור בתחום הסמכות של רשות האוכלוסין. למרות זאת לא הסדירה הרשות עם משרד הכלכלה את העברת הממצאים האלה אליה באופן שוטף.
כך למשל בשנים 2013-2011 פתח משרד הכלכלה 69 תיקי חקירה כנגד מעסיקי עו"ז בענפי הסיעוד, החקלאות והבנייה, והחקירות הסתיימו עד סוף 2013.
ב-41 מהתיקים האלה מצא המשרד שהמעסיקים הפרו את זכויותיהם של העו"ז על פי דיני העבודה ובעקבות זאת נקט נגדם סנקציות, בין היתר באמצעות הטלת קנסות או הגשת כתבי אישום. את הממצאים האלה לא העביר משרד הכלכלה לרשות האוכלוסין כדי שתבחן אם יש מקום לשלול היתרים מהמעסיקים, להגבילם או לענות בשלילה על בקשת המעסיק לקבלת היתר. בשל כך נתנה הרשות היתרים להעסקת עו"ז למעסיקים שהפרו זכויות עובדים.
2. תופעת העבדות והסחר בבני אדם לעבדות ולעבודות כפייה מתאפיינת בהתייחסות לבני אדם כאל רכוש תוך התעלמות מזכויות האדם שלהם (להלן - קרבנות סחר). היא נפוצה בעיקר בקרב אוכלוסיות חלשות במיוחד, המגיעות מארצות מצוקה לארצות אחרות כדי למלא צרכים שונים.
בבואה לחדש היתר למעסיק נדרשת רשות האוכלוסין לבדוק גם היבטים של תנאי העסקה של העו"ז, שכן אלה הם חלק מתנאי ההיתר. לכן מידע על מעסיק ולפיו מצאה משטרת ישראל ראשית ראיה לכך שהעובד הזר שלו הוא קרבן סחר, צריך שיעמוד לפני מי שמקבל החלטה אם לחדש לאותו מעסיק היתר להעסקת עו"ז. נמצא שמידע כאמור שהיה בידי רשות האוכלוסין לא הובא, ככלל, לפני גורמים בתוך הרשות שמוסמכים לחדש היתרים להעסקת עו"ז. כיוון שכך עלולה רשות האוכלוסין לחדש היתרי העסקה למי שנחשד בהעסקת עובדים בתנאי עבדות.
בשנת 2010 העלתה המשטרה חשדות בעברות עושק של עו"ז על ידי החקלאי שהעסיק אותם. נגד החקלאי הוגש כתב אישום באוקטובר 2011, והוא הורשע ב-2013 בשבעה אישומים של עברות עושק. מידע זה לא עמד כלל לפני רשות האוכלוסין, ולפיכך אישרה הרשות את בקשתו של אותו חקלאי לקבל היתרים להעסקת ארבעה עו"ז בכל אחת מהשנים 2011 ו-2012 בלי שניתנה הדעת לחשדות שהועלו נגדו עוד בשנת 2010 ולכתב האישום שהוגש נגדו באוקטובר 2011.
טיפול בתלונות של עובדים זרים
1. אחד מהכלים להבטחת זכויות של עו"ז הוא טיפול אפקטיבי בתלונות שהוגשו בקשר להעסקתם. במסגרת יישום הסכמים בילטרליים פעלה רשות האוכלוסין להקמת מוקד "הקו החם" , המשמש מוקד מידע ופניות טלפוני עבור עו"ז שהובאו לישראל באמצעות הסכמים בילטרליים.
עבור כ-63% מהעו"ז בארץ - עו"ז בענף הסיעוד ובענף הבנייה אשר הגיעו לישראל שלא באמצעות הסכם בילטרלי - לא הייתה כתובת להגשת תלונות העוסקות בהפרה של הזכויות שאכיפתן היא בתחום אחריותה של רשות האוכלוסין. עוד נמצא כי הרשות לא ניהלה רישום של התלונות שקיבלה מגורמים חיצוניים שלא באמצעות הקו החם לגבי עובדים אלה ולא עקבה אחר הטיפול בהן.
2. במשרד הכלכלה פועלת כאמור הממונה על זכויות עו"ז, אשר תפקידה בין היתר לשמש כתובת לקבלת לתלונות של עו"ז הנוגעות לזכויות תעסוקתיות אשר נובעות מדיני העבודה. את רוב התלונות שמקבלת הממונה על זכויות עו"ז ואשר תועדו על ידה היא מעבירה לאחר בירור לבדיקה של מינהל ההסדרה במשרד הכלכלה או לבדיקה של רשות האוכלוסין לשם קבלת החלטה אם לנקוט הליך משפטי אזרחי כנגד המעסיקים.
3. הממונה על זכויות עו"ז העבירה 40 תלונות מ-110 התלונות שקיבלה בשנת 2012 להמשך טיפול במינהל ההסדרה וברשות האוכלוסין. עד אוגוסט 2014 לא קיבלה הממונה עדכון ממינהל ההסדרה ומרשות האוכלוסין בדבר ממצאי בדיקתן של 40 התלונות. עוד נמצא שעד מועד סיום הביקורת ביוני 2014 (להלן - מועד סיום הביקורת) לא קיבלה הממונה ממינהל ההסדרה עדכון בדבר 10 מ-11 התלונות שהעבירה אליו בשנים 2011-2010; ארבע מהתלונות הללו היא העבירה אליו עוד בשנת 2010. שיהוי בבדיקת תלונות עו"ז על פגיעה בזכויותיהם עלול לסכל את יכולתם למצות את זכויותיהם.
4. לשם חיזוק ההגנה על זכויות עו"ז העניק חוק עובדים זרים לממונה על זכויות עו"ז את הסמכות להגיש תביעה אזרחית כנגד מעסיקי עו"ז. בשנים 2013-2012 שקלה הממונה להגיש תביעה אזרחית בעקבות שמונה תלונות שקיבלה מעו"ז. התברר כי במהלך שלוש שנים גובשו טיוטות כתבי תביעה והתקיימו בעניין דיונים וחליפת מכתבים בין הממונה ונציגי משרד המשפטים ורשות האוכלוסין; הממונה התבקשה כמה פעמים לעשות בהם שינויים ולהשלים פריטי מידע חסרים, וכך עשתה. אולם בפועל משנת 2010 ועד מועד סיום הביקורת טרם הגישה הממונה תביעות אזרחיות כנגד מעסיקי עו"ז מאחר שהטיפול מול משרד המשפטים בגיבוש כתב התביעה עוד לא הסתיים.
ממצאי הביקורת מלמדים על חולשה בפעולות משרד הכלכלה בכל הנוגע למימוש סמכויות הממונה על זכויות עו"ז. כיוון שכך, לא מומשה כיאות תכלית החקיקה - להקים גוף במשרד הכלכלה במטרה להבטיח את זכויותיהם של עו"ז.
5. בשנים 2013-2011 חקר משרד הכלכלה שמונה תלונות שקיבל מגורמים חיצוניים כנגד 47 מעסיקים שהעסיקו יחד 296 עו"ז (לגבי 274 מהעובדים התלונות התקבלו בשנת 2011). בתלונות הועלו טענות על פגיעה בתנאי שכר והפרה של תנאי היתר ההעסקה. עד מועד סיום הביקורת לא סיים משרד הכלכלה את הטיפול בתלונות האלה אף כי חלפו שלוש שנים מאז שקיבל את רובן. ממצאים אלה מעלים חשש כבד שמשך הטיפול הארוך של משרד הכלכלה בתלונות של עו"ז מסכל את האפשרות שעו"ז, אשר ככלל רשאים לעבוד בישראל חמש שנים לכל היותר ונותר להם פרק זמן קצר לשהות בה, יזכו למצות את הטיפול בעניינם ולקבל את זכויותיהם כעובדים. משך הטיפול הארוך עלול גם למנוע שלילת היתר להעסקת עו"ז, כאשר הדבר נדרש. במצב זה אף קיימת האפשרות שאותם מעסיקים ממשיכים להפר את זכויותיהם של עובדים אחרים.
6. כמו כן עד סוף 2013 לא סיים משרד הכלכלה את הטיפול ברוב התלונות שקיבל מרשות האוכלוסין שנה ורבע קודם לכן במסגרת הקו החם, ולא סיים את הטיפול ביותר מ-80% מהתלונות שהתקבלו בינואר-מרץ 2013.
הסדרת שיתוף הפעולה בין רשות האוכלוסין למשרד הכלכלה
חוק עובדים זרים קבע מה הן הוראות החוק ששר הפנים יהיה אחראי לביצוען ומה הן ההוראות ששר הכלכלה יהיה אחראי לביצוען, וכן קבע הוראות ששני השרים הללו יחד אחראים לביצוען. מערך הסמכויות המורכב של רשות האוכלוסין ושל משרד הכלכלה בכל הנוגע לאכיפת זכויות עו"ז, ועצם קיומן של סמכויות מקבילות לשני גופים ממשלתיים מחייבים רמת תיאום גבוהה ביניהם. נוהל עבודה שגובש ב-2010 בין שני הגופים היה חסר: הוא לא הקיף את מכלול הנושאים, קשרי הגומלין ושיתופי הפעולה הנדרשים על מנת להבטיח טיפול יעיל בתלונות של עו"ז על הפרת זכויותיהם. אולם משנת 2012 ועד מועד סיום הביקורת לא גובש נוהל עבודה מלא ומקיף. בשיהוי זה יש כדי להביא לפגיעה בזכויות עו"ז רבים לאורך תקופת זמן ארוכה.
פיקדון לעובדים זרים
הפרשת כספים על ידי המעסיק עבור פיקדון לעובדים הזרים נועדה לשרת שתי מטרות: הבטחת זכויות סוציאליות לעובד הזר בישראל ויצירת תמריץ חיובי לעזיבתו את הארץ עם תום תקופת העסקתו בה כדין. לשם קביעת חובת הפיקדון על מעסיקי עו"ז נדרשו בשנת 2000 השרים הנוגעים בדבר לפעול להתקנת תקנות הפיקדון שיבטיחו זאת. פעילותם בעניין זה של משרדי הכלכלה, הפנים והאוצר והשרים שעמדו בראשם נכשלה. לפיכך במשך 14 שנים לא הובטחו זכויות עו"ז, שהם מהעובדים החלשים ביותר במשק. אי-התקנת תקנות הפיקדון פגעה אף ביכולת לממש את תכלית החקיקה להפרשת כספים עבור פיקדון לעו"ז - להבטיח את יציאתם מהארץ לאחר שתקופת שהייתם ועבודתם בה כחוק הסתיימה.
החל משנת 2008 מחייב החוק את כל המעסיקים במשק לבצע הפרשות לפנסיה ולפיצויי פיטורים עבור עובדיהם, ובחוק עובדים זרים נקבע המנגנון להפקדת כספים אלה. כדי להבטיח שכספים אלה יופרשו כסדרם ויגיעו לידי העו"ז וכדי להגן על הכספים האלה מפני עיקול ושעבוד יש צורך להתקין את תקנות הפיקדון שאמורות היו להסדיר את מנגנון הפקדת הכספים לעו"ז. המוסד לביטוח לאומי העלה, כי עו"ז רבים אינם מקבלים את כספיהם באופן מלא או חלקי. בכך נפגעה האפשרות להבטיח את הזכויות הסוציאליות של העו"ז.
הלנת עובד זר מחוץ לבית המטופל בענף הסיעוד
התנאי לקבלת היתר להעסיק עובד זר בענף הסיעוד הוא שמבקש ההיתר יתחייב כי העובד הזר יתגורר עמו. ב-2009 יצרה הממשלה תשתית כדי לאפשר הלנת עו"ז מחוץ לבית המטופל במקרים מיוחדים. רשות האוכלוסין הודיעה למשרד האוצר עוד ב-2011 כי לדעתה יש צורך בקביעת אמות מידה לכך והטיפול בקביעתם הוטל על משרד האוצר. במשך שלוש שנים לא פעל משרד האוצר כנדרש ממנו, וגם הרשות לא שבה והתריעה על כך. רק לאחר שהוגשה עתירה לבג"ץ הועברה למנכ"ל רשות האוכלוסין המלצה לאמות מידה להלנת עובד זר בסיעוד שלא בבית המטופל.
הבאת עובדים זרים ומתן היתר לשהייתם בארץ
בענף הסיעוד מועסקים רוב העו"ז בישראל - 40,000 גברים ונשים. העסקת העובדים באמצעות הסכם בילטרלי היא יצירת מנגנון פעולה ישיר בין מדינת ישראל לבין מדינות המוצא שנועד למנוע תופעה ידועה של גביית דמי תיווך אסורים מעו"ז וסחר בבני אדם על ידי גורמי תיווך פרטיים. במשך שלוש שנים מאז החליטה הממשלה על התקשרות באמצעות הסכם זה היא לא יישמה את החלטתה: לא הושלמה תכנית ניסיונית להבאת 300 עו"ז, ופיילוט שמקדמת הרשות כולל רק כמה עשרות עו"ז. בשלוש השנים האלה, על פי מידע שקיבלה הרשות, נדרשו זרים שביקשו לעבוד בישראל לשלם דמי תיווך גבוהים שלא כדין. מידע זה מעלה חשש ממשי שעדיין קיימת בישראל תשתית להעסקת עו"ז בענף הסיעוד בתנאי עבדות, וזאת בשל התלות הנוצרת בין מי שמשלם את דמי התיווך ובין מעסיקו.
משרד החקלאות מעביר לרשות האוכלוסין בכל שנה המלצה על מספר העו"ז שיש לאפשר לכל אחד מהחקלאים להעסיק. המשרד עשה זאת רק בימים האחרונים של השנה הקלנדרית, ורק אז יכולים היו החקלאים להתחיל בהליך שקבעה הרשות , שעם סיומו היא מעניקה את היתרי ההעסקה ואשרות העבודה של העו"ז. בשל העיכוב בפעולותיו של משרד החקלאות אולצו אלפי עו"ז להפר את החוק האוסר עליהם לשהות בישראל ללא אשרה, ואלפי חקלאים אולצו להפר את החוק המחייב אותם להעסיק עו"ז תחת היתר בתוקף.
קביעת מכסות של עובדים זרים
מדיניות הממשלה בשנת 2009 הייתה להפחית הדרגתית את המכסה הכוללת להעסקת עו"ז, בין היתר כדי להגדיל את שיעור התעסוקה של ישראלים בענפי החקלאות והבנייה. לצד הפחתת המכסות החליטה הממשלה על פעולות לעידוד תעסוקת ישראלים ועל פעולות נוספות. בהחלטות שקיבלה הממשלה בשנים 2014-2010 בענפים אלה היא נסוגה מהמתווה לפעולה שקבעה ב-2009. החלטות אלה התקבלו בלי שהובאה לפני שרי הממשלה התשתית הנדרשת של מידע ונתונים ובלי שהובאו לפניהם תוצאות הפעולות שנכללו בהחלטות הקודמות שקיבלה הממשלה.
ההמלצות העיקריות
על מנכ"ל רשות האוכלוסין להבטיח שהרשות תקבל מהמעסיקים דיווחים הנוגעים לשכר העו"ז בכל הענפים כנדרש בחוק, תנקוט סנקציות מתאימות כנגד מעסיקי עו"ז שהפרו את זכויותיהם, ותאכוף את התנאי בהיתר ההעסקה בדבר תשלום שכר לחשבון הבנק של העובד הזר. נוסף על כך עליו להבטיח שבעת קבלת החלטה בדבר מתן היתר למעסיק לשם העסקת עו"ז, יהיה לפני הגורם המחליט כל המידע הרלוונטי, לרבות על חקירות ובדיקות שקיימו משרד הכלכלה, משטרת ישראל ורשות האוכלוסין בעניינו של המעסיק.
על מנכ"ל רשות האוכלוסין לפעול לכך שמידע על עו"ז ולפיו הייתה ראשית ראיה לכך שהם בגדר קרבנות סחר יועבר לגורם ברשות שמוסמך להחליט על מתן היתרי העסקה.
על רשות האוכלוסין ומשרד הכלכלה לעשות את כל הפעולות הדרושות כדי להבטיח העברה שוטפת של המידע האמור ביניהם, להבטיח שלכלל העו"ז תהיה כתובת לקבלת מידע או להגשת תלונה, ולפרסם את דבר קיומה של הכתובת. עוד עליהם להבטיח שבירור התלונות ייעשה במהירות האפשרית וככל שיידרש, ממצאי הבירור יועברו בין יחידות שני הגופים ביעילות.
על משרד הכלכלה לקדם עם משרד המשפטים את השימוש בסנקציה של הגשת תביעה אזרחית בידי הממונה על זכויות עו"ז בדרך פעולה שעולה בקנה אחד עם התיקון לחוק עובדים זרים. עוד עליהם לפעול לכך שייעשה שימוש מיטבי בסמכות שהקנה החוק לממונה על זכויות עו"ז להגיש תביעה אזרחית כנגד מעסיקים שהפרו את זכויות עובדיהם.
על הנהלת משרד הכלכלה לבחון את פעולות הממונה על זכויות עו"ז ואת טענותיה שפורטו בדוח זה. בהתאם לממצאי הבחינה מוטל על הנהלת משרד הכלכלה לנקוט פעולות כדי להבטיח שגוף זה, שהוקם על פי חוק עובדים זרים כדי להגן על זכויות העו"ז, יקבל את הסמכויות והכלים הנחוצים לו למילוי תפקידיו באופן שיבטיח את מימוש תכלית הוראות הדין.