רקע כללי
חופי הרחצה בישראל משמשים מיליוני תושבים ותיירים לצורכי נופש עממי. שר הפנים הוא המוסמך לקבוע בצו מקום רחצה מוכרז שבו הרחצה מותרת, וכן לאסור בצו את הרחצה בחלק של חוף, אם לדעתו עלולה הרחצה באותו חלק לסכן את חייהם של בני אדם. השר מוסמך גם לקבוע בצו אמצעים לשמירת הבטיחות במקום הרחצה, סדרים ואיסורים החלים על השימוש בו ודרכים לפיקוח על סדרים ואיסורים אלו . במדינת ישראל כ-306 ק"מ של חופים. בשנת 2014 הותרה הרחצה ב-19 ק"מ מהם, וב-162 ק"מ מהם נאסרה הרחצה. אשר ל-125 הק"מ הנותרים, לא נקבע אם הם מותרים או אסורים לרחצה (להלן - חופים שלא הוכרזו).
הרשויות המקומיות מפעילות את חופי הרחצה שבתחומן. משרד הפנים מסייע לרשויות בכל הנוגע לפיתוח חופי רחצה קיימים ולרכישה של ציוד הצלה ושל שילוט.
בשנים 2013-2007 טבעו למוות בחופי ישראל במהלך עונת הרחצה 240 בני אדם. 88% ממקרי הטביעה אירעו בחופים שלא הוכרזו, בחופים אסורים לרחצה או בחופים שמותרים לרחצה בשעות שבהן אין שירותי הצלה.
אגף רישוי עסקים ואתרי רחצה (להלן - אגף אתרי רחצה) במנהל לשלטון מקומי במשרד הפנים אחראי לבדיקת הבקשות של רשויות מקומיות להכריז על חופים שבהם מותרת הרחצה. כמו כן הוא אחראי לפיקוח ולשמירה על הבטיחות ועל הביטחון של המתרחצים בחופים אלה.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-יולי 2014 בדק משרד מבקר המדינה את הנושאים האלה: הערכת הסיכונים בחופים ואיסוף המידע על מקרי הטביעה בהם, המחסור בחופים מוכרזים והפיקוח על חופי הרחצה. כמו כן בוצע מעקב אחר מקצת הליקויים שהועלו בדוח הקודם של מבקר המדינה משנת 2010 , הנוגעים לפעילותו של משרד הפנים כאחראי על נושא חופי הרחצה (להלן - דוח מבקר המדינה מ-2010). הבדיקה נעשתה במשרד הפנים. בדיקות השלמה נערכו במועצה האזורית תמר, במועצה האזורית חוף אשקלון ובמועצה האזורית עמק חפר.
הליקויים העיקריים
הערכת סיכונים ואיסוף מידע על מקרי טביעה
אגף אתרי רחצה הנחה את הרשויות המקומיות להעביר לידיו לפני פתיחת עונת הרחצה סקרי סיכונים המתייחסים לחופים המותרים לרחצה. נמצא שלפני פתיחת עונת הרחצה 2014 לא היו בידי משרד הפנים סקרי סיכונים הנוגעים ל-20% (28 מ-140) מהחופים, ובנוגע ל-7% מהם הוא לא קיבל את סקר הסיכונים עד תום העונה. משרד הפנים לא וידא אפוא שהרשויות אכן עורכות סקרי סיכונים בכלל החופים המותרים לרחצה שבתחומי שיפוטן, ולא עקב ביעילות אחר הגשתם של סקרים אלו.
אגף אתרי רחצה הנחה את הרשויות המקומיות להעביר לידיו לפני פתיחת עונת הרחצה סקרי סיכונים המתייחסים לחופים המותרים לרחצה. נמצא שלפני פתיחת עונת הרחצה 2014 לא היו בידי משרד הפנים סקרי סיכונים הנוגעים ל-20% (28 מ-140) מהחופים, ובנוגע ל-7% מהם הוא לא קיבל את סקר הסיכונים עד תום העונה. משרד הפנים לא וידא אפוא שהרשויות אכן עורכות סקרי סיכונים בכלל החופים המותרים לרחצה שבתחומי שיפוטן, ולא עקב ביעילות אחר הגשתם של סקרים אלו.
נמצא כי משרד הפנים לא ריכז את המידע שהתקבל על מקרי טביעה שהסתיימו במוות אשר לא אירעו בעונת הרחצה, לצורך הפקת לקחים. המידע הקיים במשרד על אודות מקרי הטביעה שבהם אדם טבע וניצל הוא חלקי וחסר, וגם הוא לא רוכז באופן המאפשר ניתוח כלל המקרים ואיתור חופים מסוכנים, לשם הפקת לקחים ומניעת מקרי טביעה.
המחסור בחופים מוכרזים
בדוח מבקר המדינה מ-2010 נכתב שבשנים 2008-1982 הצטמצם מספר החופים המותרים לרחצה שלאורך הים התיכון מ-102 ל-91, ואילו אוכלוסיית המדינה גדלה באותה תקופה בשיעור של יותר מ-50%. נמצא כי בין השנים 2012-2008 הפער האמור לא הצטמצם. המחסור בחופי רחצה מוכרזים הוא אחד הגורמים לכך שאנשים פונים להתרחץ בחופים שבהם אין שירותי הצלה ושחלקם מסוכנים לרחצה, אשר בהם מתרחש רוב מקרי הטביעה.
נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, יולי 2014, לא עשה משרד הפנים סקר שממנו ניתן יהיה להסיק היכן יש צורך בפיתוח חופים נוספים שיותרו לרחצה, כפי שהמליץ מבקר המדינה בדוח משנת 2010. הוא גם לא הכין תכנית רב-שנתית להגדלת מספרם של חופי הרחצה המוכרזים, כפי שהמליץ מבקר המדינה בדוח האמור וכפי שהנחה גם שר הפנים באוקטובר 2013.
הפיקוח של משרד הפנים על חופי הרחצה
על פי חוק הסדרת מקומות רחצה, התשכ"ד-1964, ועל פי צווים שהוצאו מכוחו ופסיקת בתי המשפט, נדרש משרד הפנים לפקח על ביצוע הוראות החוק והצווים, הן בנוגע לחופים המותרים לרחצה והן בנוגע לחופים האסורים לרחצה. הוא נדרש לפקח גם על ביצוע הוראות החוק בידי הרשויות המקומיות.
בית המשפט המחוזי בחיפה קבע ב-2007 שעל המדינה חלה חובה לפקח על חופים שלא הוכרזו הנחזים להיות חופים מותרים לרחצה בשל סמיכותם לחופים המותרים. אגף אתרי רחצה לא מיפה את החופים האלה, וממילא לא קבע הוראות לעניין עריכת ביקורת על הנעשה בהם. נמצא גם כי האגף עשה בעונת הרחצה 2013 בקרות בחלק קטן מהחופים שלא הוכרזו, אך ללא מיפוי החופים הנחזים להיות מותרים לרחצה, לא ניתן לדעת כמה מהם בוקרו. עוד נמצא כי בעונת הרחצה 2013 נעשתה בקרה כנדרש רק ב-18 (%12) מהחופים האסורים לרחצה.
בחורף 2013-2012 וכן בחורף 2014-2013 לא ערכו נציגי משרד הפנים בדיקות שיטתיות ומקיפות בחופים שבהם הותרה הרחצה מחוץ לעונת הרחצה הרשמית, כנדרש. כ-42% (47 מ-112) מחופי הרחצה המותרים לרחצה שלא היו פתוחים בעונת החורף נבדקו לאחר שחלף יותר מחודש ממועד פתיחת עונת הרחצה 2013. בשישה מהם נמצאו ליקויים חמורים שאף עלולים לסכן חיים.
המעקב אחר תיקון הליקויים
בחלק מהחופים שבאחריות המועצות האזוריות עמק חפר, חוף אשקלון ותמר מצא משרד הפנים ליקויים חמורים. על פי ממצאי משרד הפנים המועצות לא פעלו נמרצות לתיקונם , ובכך היה כדי לחשוף מתרחצים לסכנה בחלק מחודשי הקיץ, ובים המלח - במשך כל השנה. המשרד היה ער לכך, אולם בשל מועדי הבקרה המאוחרים, וכיוון שהמשרד לא קבע מועד לתיקון הליקויים - פעולותיו בנושא היו בלתי אפקטיביות. הפעולות שנקטו המועצות האזוריות עמק חפר, חוף אשקלון ותמר לטיפול בחופים שבאחריותן לא היו מספקות לשם שמירה על בטיחות המתרחצים בהם.
אכיפת תיקון הליקויים על הרשות המקומית
בספטמבר 2013 התריע מנהל אגף אתרי רחצה לפני לשכת שר הפנים ולפני מנכ"ל המשרד על כך שהמשרד אינו מחזיק בכלי אפקטיבי שיסייע לאכוף על הרשויות המקומיות את הוראותיו בנוגע לתיקון הליקויים בחופים. מנהל האגף פירט עוד לגבי הסנקציה הקיימת - סגירת החוף על מגבלותיה, שאותה יש ביכולתו להפעיל כלפי הרשות המקומית. אולם עד מועד סיום הביקורת הנהלת משרד הפנים לא דנה בנושא.
ההמלצות העיקריות
על מנכ"ל משרד הפנים לוודא שתגובש תכנית רב-שנתית לפיתוח חופי הרחצה ולהציג בה חלופות למימונה. עוד עליו לפעול בהקדם במשותף עם הרשויות המקומיות להגדלת מספר החופים המותרים לרחצה.
על מנהל המינהל לשלטון מקומי לוודא שאגף אתרי רחצה אוסף באופן שיטתי מידע על מקרי טביעה, הן לגבי האנשים שניצלו והן לגבי האנשים שנפטרו כתוצאה מהטביעה. אם המשרד זקוק לצורך זה למידע מגופים אחרים כגון מד"א, עליו להסדיר זאת כנדרש. את המידע הזה יש לנתח, להסיק ממנו מסקנות לגבי הפעולות הנדרשות לשם שמירה על בטיחות הרוחצים בים, ולפעול בהתאם למסקנות אלה.
על משרד הפנים לערוך שינויים מהותיים בחובת הפיקוח ובפעולת הפיקוח: עליו להשלים את מיפוי החופים שלא הוכרזו הנחזים להיות מותרים לרחצה, ולקבוע נוהלי פיקוח מפורטים שיבטיחו את מילוי תפקידה של המדינה בחופים אלו; עליו לוודא שהרשויות המקומיות עורכות סקרי סיכונים כנדרש ושייערך פיקוח אפקטיבי על חופי הרחצה שבהם מותרת הרחצה גם מחוץ לעונת הרחצה הרשמית; עליו לוודא ביצוע של בקרה ראשונה בכל חופי הרחצה, כקבוע בנוהליו, מיד עם תחילת עונת הרחצה.
על מנכ"ל משרד הפנים לוודא שהפיקוח על הרשויות המקומיות יהיה סדור ושיטתי וייעשה בקפדנות על פי לוח הזמנים שנקבע לתיקון הליקויים, באופן שיבטיח את שלומם של המתרחצים בחופים.
על המועצות האזוריות עמק חפר, חוף אשקלון ותמר להקפיד לתקן לאלתר ליקויים שעולים בבקרה שעורך משרד הפנים בחופים שבתחום שיפוטן.
על מנהל המינהל לשלטון מקומי לבחון את טענתו של מנהל האגף על חסרונו של כלי אפקטיבי לאכיפת הוראות המשרד על רשויות מקומיות, ואם ימצא שיש בה ממש - עליו להתריע על כך לפני מנכ"ל המשרד כדי שיטפל בנושא.
סיכום
חופי הים וחופי הכנרת משמשים את האוכלוסייה בישראל לשם בילוי ופנאי, והמתרחצים בהם סומכים על המדינה ועל הרשויות המקומיות כי ידאגו לבטיחות הרחצה בהם וימנעו סיכונים לחיי אדם. משרד הפנים ער לכך שמספרם המצומצם של החופים המותרים לרחצה בישראל אינו מספיק לצורכי האוכלוסייה, וכי מחסור זה בחופים מותרים לרחצה עלול להביא לפגיעה בחיי אדם. אף על פי כן המשרד לא פעל להגדלת מספרם של החופים המותרים לרחצה.
ממצאי הביקורת מלמדים כי הטיפול הכולל של משרד הפנים בחופי הרחצה לוקה בחסר, המשרד לא וידא שהרשויות המקומיות ערכו סקרי סיכונים כמתבקש ולא ריכז באופן שיטתי נתונים על מקרי טביעה, בין אם הסתיימו במוות ובין אם הסתיימו בהצלה, כדי שאפשר יהיה לנתחם ולהפיק מהם לקחים.
כמו כן נמצאו ליקויים רבים במישור הפרטני - במערך הפיקוח שהפעיל משרד הפנים, לרבות טיפול חסר בליקויים, חלקם עלולים להביא לסיכון מתרחצים, שהפיקוח עצמו העלה בחופים מסוימים, ומעקב בלתי מספק של המשרד אחר הפעולות שעשו הרשויות המקומיות לתיקון הליקויים. מציאות זו נבעה בין היתר מהעובדה שהמשרד לא פעל למציאת כלי אכיפה אפקטיביים שישמשו נגד הרשויות המקומיות שלא פעלו לתיקון הליקויים.
על מנכ"ל משרד הפנים לפעול להגדלת מספרם של החופים המותרים לרחצה; כמו כן עליו לעשות לריכוז מרב הנתונים על כל מקרי הטביעה לסוגיהם, כדי שאפשר יהיה לנתחם, ללמוד את מסקנותיהם ולישמן ובכך להקטין את הסיכון לחיי אדם. עוד עליו לקבוע את מתכונת פעולתו של מערך הפיקוח ולוודא כי הוא עוקב ביעילות אחר תיקון ליקויי הבטיחות בידי הרשויות המקומיות. נוסף על אלה, עליו לפעול למציאת כלי אכיפה אפקטיביים, שניתן יהיה להפעילם בשעת הצורך נגד הרשויות המקומיות.
על המועצות האזוריות חוף אשקלון, תמר ועמק חפר לדאוג לכך שהחופים שבתחומן יהיו בטוחים לרחצה, לרבות באמצעות תיקון מידי של הליקויים שמעלה משרד הפנים.