רקע כללי
עובדים רבים בישראל משתכרים שכר נמוך שלא מספיק אף לצורכיהם הבסיסיים, ופעמים רבות הם נזקקים לתמיכת המדינה. תופעה זו מכונה "עובדים עניים". אחד הגורמים לה הוא העובדה שמעסיקים רבים מפרים את זכויות המגן של עובדים, ושל עובדים בשכר נמוך בפרט. הפרות אלה משפיעות ישירות על גובה התשלומים שמקבלים העובדים. שאלת חיזוק האכיפה של חוקי העבודה נדונה על ידי מבקר המדינה ב-2004 וב-2008, וכן בוועדות ציבוריות שונות ובדוחות של הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (ה-OECD) .
המדינה מקיימת אסדרה ופיקוח על מעסיקים לשם שמירה על זכויות עובדיהם באמצעות מינהל הסדרה ואכיפת חוקי עבודה במשרד הכלכלה (להלן - מינהל הסדרה ואכיפה או המינהל), האמון על אכיפת דיני העבודה. הממשלה החליטה ב-2007 ושוב בראשית 2012 להגביר את האכיפה הממשלתית על מעסיקים מפרי זכויות, במטרה לסייע לעובדים בשכר נמוך, לרבות עובדים של קבלני שמירה וניקיון (להלן - קבלני שירות ). הממשלה גם תגברה את המינהל בתקציבים ובכוח אדם - מספר המשרות הקבועות בו גדל פי חמישה מאז 2007. נוסף על כך הורחבה החקיקה בנושא, עם כניסתו לתוקף ביוני 2012 של החוק להגברת האכיפה של דיני העבודה, התשע"ב-2011 (להלן - החוק להגברת האכיפה), אשר נתן בידי המינהל סמכויות אכיפה חדשות, לרבות האפשרות להטיל סנקציות מינהליות על מעסיקים שהפרו זכויות עובדים. כן הוטלה אחריות על ארגונים המזמינים מקבלנים שירותי שמירה, אבטחה, ניקיון והסעדה (להלן - מזמיני שירות), לעניין זכויות העובדים המועסקים בחצרותיהם. על פי הערכות, המגזר הציבורי הרחב (לרבות משרדי ממשלה, תאגידים ציבוריים, חברות ממשלתיות ורשויות מקומיות) הוא אחד ממזמיני השירות הגדולים במשק.
פעולות הביקורת
בחודשים ינואר-אוגוסט 2014 בחן משרד מבקר המדינה את האופן שבו מינהל הסדרה ואכיפה אוכף את זכויות המגן של עובדים בשכר נמוך, ובפרט האופן שבו הוא מממש הלכה למעשה את סמכויות האכיפה אשר בידיו בהתאם לחוק להגברת האכיפה. עוד נבחן האופן שבו המגזר הציבורי ממלא את אחריותו כלפי עובדים של קבלני שירות המועסקים בחצרותיו. הבדיקה נעשתה במשרד הכלכלה - במינהל הסדרה ואכיפה; ביחידת החשבת הכללית במשרד האוצר (להלן - חשכ"ל); בחברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי (להלן - משכ"ל); בחברת עמידר; ובעיריות חולון ותל אביב-יפו. בדיקות השלמה נעשו באגף תקציבים במשרד האוצר, במוסד לביטוח לאומי (להלן - בט"ל), במשרד הפנים וברשות החברות הממשלתיות.
הליקויים העיקריים
ליקויים בפעולת מינהל הסדרה ואכיפה
למרות שני דוחות קודמים של מבקר המדינה על פעילותו של מינהל הסדרה ואכיפה, ליקויים משמעותיים שכבר עלו עודם מתקיימים: תכנית העבודה אינה מבוססת על נתונים ומחקר לגבי הענפים, משלחי היד ותתי-המגזרים שבהם קיימים השיעורים הגבוהים ביותר של עובדים בשכר נמוך ושל הפרות זכויות עובדים; יחידת המודיעין אינה מאוישת כנדרש ותפוקות המודיעין במינהל מועטות; לא נקבעו יעדים כמותיים שיאפשרו בקרה על האכיפה; ומערכת המחשוב עודנה מיושנת ואינה מאפשרת למטה המינהל להפיק דוחות מנהלים עם נתונים עדכניים ושוטפים, הדרושים לבקרה על פעולות המינהל ותפוקותיו ולקביעת יעדים מבוססי נתונים.
כמחצית פעילות המינהל מבוססת על תלונות המתקבלות בו, אך מספרן אינו מאפשר בסיס רחב דיו לאכיפה, והן אינן ממקדות את האכיפה במעסיקי עובדים בשכר נמוך, לרבות עובדים מהאוכלוסייה הערבית, ובעברות המשפיעות על השכר. גם האכיפה היזומה אינה בהיקף מספק ואינה מתמקדת די במגזרים מועדים להפרות שממעטים להתלונן, כגון האוכלוסייה הערבית.
למרות תוספת התקנים וכלי האכיפה שקיבל מינהל הסדרה ואכיפה בשנתיים שחלפו מכניסתו לתוקף של החוק להגברת האכיפה, הנהלת המינהל טרם מצאה את הדרך לבצע אכיפה יעילה ואפקטיבית של זכויות עובדים: "צווארי בקבוק" באכיפה המינהלית גורמים להימשכות הליכים בטיפול בתיקים - בין היתר ייתכן שהדבר נובע מקשיי התארגנות בהפעלת ההליך המינהלי החדש יחסית - כך ש-30% מהתיקים מטופלים משך שנה ויותר, והזמנים הולכים ומתארכים, עד שעולה חשש שיגיעו למשכי הטיפול של שנה וחצי שהיו נהוגים בעבר באכיפה הפלילית. למרות מדיניות הממשלה והמינהל להתמקד בעברות משפיעות שכר כדי לשפר את מצבם של עובדים עניים, ניתוח התיקים המינהליים שבהם הושתו סנקציות מעלה כי בקרוב למחציתם לא הוטלו סנקציות על עברות שכר. האכיפה אינה מממשת את הפוטנציאל שמגולם בחוק להגברת האכיפה, בין היתר בכך שאין עומדים ביעדים הספורים שהציב המינהל, שלא קיימו בדיקות חוזרות ושממעטים באכיפה על מזמיני שירות.
ליקויים באכיפת זכויות עובדים של קבלני שירות במגזר הציבורי
גופים ציבוריים (לרבות משרדי ממשלה, חברות ממשלתיות ורשויות מקומיות) נבדלים זה מזה ברמת ההגנה על זכויות עובדים של קבלני שירות בחצרותיהם, על אף החוקים, ההחלטות וההוראות המכוונים לקיומו של רף אחיד בעניין זה. שיטת הבדיקה בגופים ציבוריים מעלה חשש שבחלק מהם לא יוחזרו כספיהם של רוב העובדים שלא נבדקו במדגם אף שקיימת אפשרות שבוצעה כלפיהם הפרה. כן נמצא כי המידע על התנהלותו של קבלן בעבר, בנוגע לשמירת זכויות עובדים, הוא מוגבל, וכך גוף ציבורי שלא ידרוש מידע זה באופן יזום עשוי להתקשר מבלי דעת עם קבלן שהפר זכויות בצורה בוטה בגוף ציבורי אחר, בלא שהביא זאת במגוון שיקוליו טרם ההתקשרות.
ההמלצות העיקריות
על משרד הכלכלה לבחון את פעילותו של המינהל למימוש המלצות מבקר המדינה בדוחות קודמים ובדוח זה, ובכלל זה לקבוע יעדי אכיפה כמותיים שלפיהם תיבחן האכיפה. כן יש לבחון את שיעוריה הגבוהים של האכיפה בעברות שאינן משפיעות שכר, כיוון שאלו עשויים להיות תוצאה של היעדר תכנון המבוסס על נתונים ומודיעין ואף להצביע על הסטת משאבי אכיפה לעברות חמורות פחות. על המינהל למצוא את הדרכים לשיתוף פעולה עם גופים נוספים, כגון בט"ל ורשות המסים, לשם ניתוח מחקרי ומודיעיני של המגזרים, הענפים והמעסיקים שמועדים להפרות זכויות עובדים, וכן לחזק את עבודת המודיעין.
על המינהל ומשרד הכלכלה לשקול לקבוע קריטריונים לטיפול בעיקר בתלונות רלבנטיות לעובדים בשכר נמוך, להגביר את פעולותיו היזומות של המינהל ולמקדן במגזרים ובענפים שבהם ההפרות הרבות והחמורות ביותר. בה בעת ראוי שהמינהל יפעל לעידוד עובדים במגזרים ובענפים שבהם הוא מבקש להתמקד להגיש לו תלונות, על ידי הנגשת מידע לאוכלוסיות אלה על זכויותיהן ועל הדרכים למימושן, באופן פשוט ובהיר, תוך שימוש בכלים טכנולוגיים ובשפות שונות. כדי שיוכל לעמוד ביעדים שלשמם הוקם נדרש המינהל למערכת ממוחשבת חדשה, ולכן על משרד הכלכלה לפעול לסיים בהקדם את פיתוחה של מערכת זו.
על משרד הכלכלה והמינהל לפעול לצמצום זמן הטיפול בתיק מינהלי ולשחרור "צווארי בקבוק" שנוצרו, וזאת בלי לפגוע באפקטיביות האכיפה של זכויות העובדים. חשוב גם לקיים בדיקות חוזרות, כדי להתמודד עם מעסיקים שהם מפרים חוזרים ולהגביר את ההרתעה. כיוון שעובדים של קבלני שירות הם ברובם עובדים בשכר נמוך והפרות זכויות נפוצות בקרבם, מן הראוי כי המינהל יבחן דרכים להגביר את האכיפה לגביהם.
מן הראוי שגופים ציבוריים יפעלו לבקרה על תיקון ליקויים והחזר כספים לעובדי קבלן בחצרותיהם לכל הפחות בהתאם לאופן הפעולה של החשכ"ל, המוודא החזרים לעובדים שנבדקים במדגם על ידי דרישת אסמכתאות לעניין, והדורש תצהיר ממנהלי הקבלן ומרואה חשבון חיצוני על כך שליקויים תוקנו וכספים הושבו לכלל העובדים, גם אלה שלא נבדקו במדגם. עוד ראוי שהרגולטורים - החשכ"ל, משרד הפנים ורשות החברות הממשלתיות - ינחו את הגופים הציבוריים שתחת סמכותם לפעול לקבלת מידע על קבלני שירות הניגשים למכרזים, בכל הנוגע להתנהלותם בעבר בשמירה על זכויות עובדים.
סיכום
הפרת זכויות המגן של עובדים בשכר נמוך תורמת לתופעת "העובדים העניים" בישראל. כדי להתמודד עם ההפרות הגבירה המדינה במשך השנים את משאבי האכיפה ואת סמכויותיו של מינהל הסדרה ואכיפה, האמון על אכיפת זכויות עובדים, במטרה להתמקד במעסיקי עובדים בשכר נמוך. למרות שני דוחות קודמים של מבקר המדינה על פעילות המינהל, ולמרות הגדלת משאבי המינהל שנועדה לחזק את יכולת האכיפה שלו, ליקויים משמעותיים שכבר עלו בעבר עודם מתקיימים. על משרד הכלכלה, האמון על תחום התעסוקה, לוודא את תיקון הליקויים שעלו בדוח, כדי להשלים את המלאכה שהממשלה החלה בה בעקבות דוח ועדת טרכטנברג ולממש את החזון של החלטת הממשלה מ-2012 ושל החוק להגברת האכיפה, להפחתה משמעותית של הפרות חוקי המגן כלפי עובדים בשכר נמוך.