יישום רפורמת "עוז לתמורה" בחינוך העל-יסודי

​רקע כללי

רפורמת "עוז לתמורה" (להלן גם - הרפורמה) היא הרפורמה הגדולה ביותר שנערכה עד כה במערך ההוראה בחטיבות העליונות  במערכת החינוך, ומטרתה להביא לידי שינוי יסודי בהיבט הפדגוגי, בתחום הניהולי ובתנאי העסקת המורים, לקדם את הישגי מערכת החינוך ולהעצים את מעמדו של המורה. הרפורמה מיושמת בהדרגה משנת הלימודים התשע"ב (2012-2011) על פי הסכם קיבוצי שנחתם באוגוסט 2011 (להלן - ההסכם) בין מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות (המעסיקים ) ובין ארגון המורים בבתי הספר העל-יסודיים ובמכללות (להלן - ארגון המורים) . בשלוש השנים הראשונות ליישומה של הרפורמה (התשע"ב-התשע"ד ) הצטרפו אליה 444 חטיבות עליונות, שהן כ-40% מהחטיבות העליונות בישראל, ביישום מלא או חלקי.

הרפורמה כוללת שינויים במבנה שבוע העבודה של המורים (מעבר לשבוע עבודה של 40 שעות), במבנה השכר של המורים (תוספת שכר ממוצעת של 42%) ובמבנה מערכת השעות שלהם (הוספת שעות להוראה פרטנית ושעות תומכות הוראה). כמו כן, הוסדרו תהליכי הערכת המורים ומתווה הפיתוח והקידום המקצועי שלהם, ונקבע מתווה להקמת פינות עבודה הולמות למורים לצורך ההוראה הפרטנית והעבודה בשעות תומכות ההוראה. עלותה המשוערת של הרפורמה, אם תיושם במלואה בכל החטיבות העליונות, היא כ-3 מיליארד ש"ח לשנה, וסכום זה יתווסף לבסיס התקציב של משרד החינוך.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים מרץ-יולי 2014 את פעולות משרד החינוך ליישום ולהטמעה של הרפורמה. בין היתר נבדקו היקף ההצטרפות של בתי ספר לרפורמה; ניהול השעות הפרטניות ותומכות ההוראה; התכניות לפיתוח מקצועי בית-ספרי של צוות המורים; הערכת המורים; הקמת פינות עבודה; ותהליכי ליווי, מעקב ובקרה על יישום הרפורמה. הביקורת נערכה במטה משרד החינוך (הממונה על "עוז לתמורה" והאגף לחינוך על-יסודי במינהל הפדגוגי, האגף לבינוי ותקצוב במינהל הפיתוח, האגף לפיתוח מקצועי של עובדי הוראה והיחידה להערכת עובדי הוראה במינהל לעובדי הוראה והמינהל לתקשוב ומערכות מידע), וכן בשלושה ממחוזות המשרד - צפון, מרכז ותל אביב - ובחמישה בתי ספר. כמו כן, התקיימו ביקורים ב-21 בתי ספר לבדיקת הפיתוח הפיזי של פינות העבודה.

הליקויים העיקריים

אי-הצטרפות בתי ספר ומורים לרפורמה

משרד החינוך לא עמד ביעד שקבע, שלפיו עד שנת הלימודים התשע"ד (2014-2013) (ועד בכלל) יצטרפו לרפורמה 450 בתי ספר שיישמו אותה במלואה. בפועל הצטרפו לרפורמה רק 231 בתי ספר ביישום מלא, כחצי מהיעד שנקבע. זאת ועוד, כ-36% מהמורים בבתי הספר שהצטרפו לרפורמה (ביישום מלא או חלקי) לא הצטרפו אליה משום שלא רצו או משום שלא עמדו בתנאי הסף. פיצול זה מקשה על ניהול מערך ההוראה.

ליקויים ביישום השעות הפרטניות והשעות תומכות ההוראה

1. השעות הפרטניות: מרכיבים חשובים מהמתווה שקבע משרד החינוך ליישום השעות הפרטניות אינם מתקיימים בדרך כלל בבתי הספר: תכנון השעות הפרטניות מתבצע חלקית בלבד, בלא הכוונה וסיוע מספקים מטעם מטה משרד החינוך ומחוזותיו; תהליך המיפוי והאיתור של תלמידים לצורך הרכבת קבוצות הלמידה בשעות הפרטניות מתבצע בבתי הספר בשיטות שמשרד החינוך לא בחן את האפקטיביות שלהן, ובכמה מבתי הספר כלל לא מתבצע תהליך כזה; בבתי ספר שבהם רוב המורים במקצוע מסוים (לעתים במקצועות מרכזיים כמתמטיקה ואנגלית) לא הצטרפו לרפורמה, אי-אפשר להקצות שעות פרטניות לכל התלמידים הזקוקים להן; רוב השעות הפרטניות משמשות לתגבור לימודי לצורך העלאת ציונים ולקראת בחינות הבגרות, בניגוד למתווה שנקבע; תהליך המעקב והבקרה על ביצוע השעות הפרטניות הוא חלקי ומתמקד בעצם קיומה של השעה הפרטנית ובבדיקת הנוכחים בה, ולא בתכנים; טרם פותחו תהליכי הערכה מובנים של יישום השעות הפרטניות ושל השפעתן ברמה הבית-ספרית.

2. השעות תומכות ההוראה: מרכיבים חשובים מהמתווה שקבע המשרד ליישום השעות תומכות ההוראה אינם מתקיימים בדרך כלל בבתי הספר: בתי הספר אינם מתכננים כנדרש את ניצול השעות הללו ומסתפקים בשיבוצן במערכת השעות של המורים; השעות תומכות ההוראה שעליהן מדווחים בתי הספר אינן מתפלגות לייעודים שנקבעו להן לפי היחס הנקוב בהסכם, ולמשרד החינוך אין מידע על התפלגותן בפועל; לעתים קרובות הן אינן מספיקות, והמורים עדיין עובדים שעות רבות בבית לאחר תום יום העבודה.

אי-השלמת התשתית הפיזית בבתי הספר

727 בתי ספר, מקצתם הצטרפו לרפורמה ואחרים עדיין לא, קיבלו ממשרד החינוך תקציב להקמת פינות עבודה למורים ולתלמידים לצורך ההוראה הפרטנית והשעות תומכות ההוראה. ואולם, ב-40% מבתי הספר שקיבלו תקציב, וברבע מבתי הספר שקיבלו תקציב וכבר מיישמים את הרפורמה, טרם הסתיימה ההקמה. היעדר פינות עבודה בבתי ספר שהצטרפו לרפורמה פוגע מאוד ביישום מרכיבים מרכזיים ברפורמה, בעיקר בהוראה הפרטנית ובשעות תומכות ההוראה, ואינו מאפשר למצות את מלוא התועלת שלהם.

משכי הזמן שנדרשו להקמת פינות העבודה היו ארוכים בהרבה ממה שנקבע בהרשאות הבינוי, ולעתים הגיעו ליותר משנתיים. במהלך השנים לא חל שיפור בנושא, וייתכן כי משך הזמן שנקבע מלכתחילה בהרשאת הבינוי לא היה ריאלי, אך הוא לא עודכן כך שיתאים לנדרש בפועל.

בכ-45% מבתי הספר שבהם הסתיימה ההקמה (ושהיה עליהם מידע במשרד החינוך) אין הלימה בין מפתח ההקצאה שקבע המשרד ובין מספר פינות העבודה לשעות תומכות הוראה, וכמעט בשליש מהם (29%) אין הלימה בין מפתח ההקצאה ובין מספר פינות העבודה להוראה הפרטנית. בבתי הספר שבהם אין הלימה למפתח ההקצאה יש בפועל רק כשני שלישים מפינות העבודה הנדרשות לשעות תומכות הוראה, ורק כשליש מפינות העבודה הנדרשות להוראה פרטנית. במצב זה, ברבים מבתי הספר שהצטרפו לרפורמה אין למורים תנאים פיזיים הולמים לביצוע משימותיהם. זאת ועוד, בבתי ספר רבים הוקמו פינות העבודה במיקום שאינו הולם מאחר שאינו מאפשר עבודה שקטה ורצופה למורים במסגרת השעות תומכות ההוראה או תנאים ראויים להוראה פרטנית, כגון במקלט, במרתף, במסדרון, במחסן, בחדר חשמל ואף בחצר ובפינת העישון של בית הספר.

משרד החינוך אינו משתמש כמעט בנתונים המתקבלים מדוחות המעקב והבקרה של חברת מעקב שזכתה במכרז ואינו מנצל אותם להפקת לקחים, לשיפור תהליכים ולאכיפת הנחיותיו.

ליקויים בפיתוח המקצועי ובהערכת עובדי הוראה

פיתוח מקצועי: קצב הכשרתם של המורים שהצטרפו לרפורמה בנושא ההוראה הפרטנית הוא נמוך למדי: עד תום שנת הלימודים התשע"ד, רק ב-13% מבתי הספר שהצטרפו לרפורמה עברו המורים הכשרה בנושא ההוראה הפרטנית. לפיכך, מורים רבים מלמדים שעות פרטניות במשך שנים בלא הכשרה למשימה זו. עוד העלתה הביקורת כי רק במיעוט מבתי הספר שהצטרפו לרפורמה התקיימו בשנות הלימודים התשע"ג (11%) והתשע"ד (23%) הכשרות למורים במסגרת בית הספר בתחומים שהגדיר משרד החינוך כמועדפים לפיתוח מקצועי בית-ספרי בשנים הראשונות ליישום הרפורמה.

הערכת עובדי הוראה: תהליך הערכת עובדי ההוראה בחטיבות העליונות אמור היה להתחיל בשנת הלימודים התשע"ג, אולם נדחה בשל מחלוקת בין משרד החינוך ובין ארגון המורים בנושא שיתופו של ארגון המורים בתהליך ביצוע הערכת המורים. עם פתרונה של המחלוקת במרץ 2014 חודשה ההיערכות לקראת יישום תהליך ההערכה החל משנת הלימודים התשע"ה (2015-2014) ואילך. יתר על כן, ההכשרה המתוכננת למעריכים - שלושה מפגשים של מנהלי בתי הספר עם המפקחים והכשרה פנים-בית-ספרית לרוב בעלי התפקידים בבתי הספר במקום הכשרה מקצועית חיצונית - עלולה להיות בלתי מספקת מהבחינה המקצועית ולהביא לפגיעה ממשית בתהליך הערכת המורים.

ליקויים בתפקודם של מטה משרד החינוך ומחוזותיו ביישום הרפורמה

1. מטה משרד החינוך:

א. הממונה על יישום הרפורמה במינהל הפדגוגי ביקרה בשנות הלימודים התשע"ב-התשע"ד ב-80 בתי ספר שהצטרפו לרפורמה ומצאה ברבים מהם ליקויים ביישום, אך לא ביצעה - בעצמה או באמצעות המחוזות - מעקב אחר תיקון הליקויים. בכך לא מיצתה את כלי הבקרה שהפעילה בהיקף נרחב מהשנה הראשונה ליישום הרפורמה.

ב. האגף לחינוך על-יסודי לא בדק אם וכיצד יישמו בתי הספר את תהליכי התכנון, הבקרה וההערכה של השעות הפרטניות ושל השעות תומכות ההוראה, כמו שפורטו במסמכי המדיניות ליישום הרפורמה שפרסם לשנים התשע"ב והתשע"ג. לפיכך לא הייתה בידיו, גם כעבור שלוש שנים מתחילת יישום הרפורמה, תמונת מצב ברורה, מקיפה ומעודכנת של יישום המרכיבים הפדגוגיים ברפורמה ושל תוצאותיהם.

ג. הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך ביצעה מחקרים על יישום הרפורמה בשנות הלימודים התשע"ב והתשע"ג. מטה משרד החינוך אמנם קבע פעולות לטיפול בממצאי המחקר של שנת התשע"ב, אך לא נמצא תיעוד למעקב אחר ביצוען, ולפיכך לא ברור באיזו מידה הן יושמו אם בכלל. כמו כן, לא נמצא תיעוד לעבודת מטה שנעשתה לאחר פרסום המחקר של שנת הלימודים התשע"ג לצורך קביעת הפעולות שיש לנקוט בעקבותיו.

2. מחוזות משרד החינוך:

א. רוב הרפרנטים המחוזיים האמונים על הטמעת הרפורמה ממלאים גם תפקידי פיקוח שאינם משאירים בידם די זמן לטפל בענייני הרפורמה. כמו כן, לא נמצא תיעוד של בקרה והערכה שיטתיים שעל הרפרנטים המחוזיים לבצע כדי לקבל תמונת מצב מלאה של יישום הרפורמה בבתי הספר וכדי לפעול לשיפור תהליכים.

ב. הרפרנטים המחוזיים מתקשים לגייס מדריכים מחוזיים להטמעת הרפורמה בבתי הספר, ולכן לא מנוצלים כל ימי ההדרכה המוקצים למחוז לצורך זה. נוסף על כך, תיעוד פעולות ההדרכה, תוצאותיהן והתקדמותם של בתי הספר בידי המדריכים הוא מועט, דל בתכניו ואינו שיטתי.

ג. בעלי תפקידים נוספים במחוז שאמורים למלא תפקיד חשוב בהטמעת הרפורמה בבתי הספר הם המפקחים הכוללים על בתי הספר, אולם למשרד החינוך אין מידע על תפקודם לאחר ההכשרה שקיבלו, ולפיכך אינו יודע מהי מידת האפקטיביות שלה ואם המפקחים ממלאים כראוי את חלקם בהטמעת הרפורמה בבתי הספר.

3. מערך המטמיעים

המשרד מפעיל, באמצעות חברה חיצונית שזכתה במכרז, מערך מטמיעים מסייע, העומד לרשותם של מנהלי בתי הספר ושל צוותי המורים בהטמעת הרפורמה. רק 42 מתוך 121 בתי הספר (כ-35%) שהצטרפו לרפורמה בשנת הלימודים התשע"ד בחרו לנצל את כל שעות ההטמעה שהוקצו להם, אך משרד החינוך לא בדק את הסיבות לכך, וממילא לא פעל להתאים את מתווה ההטמעה לצורכיהם של בתי הספר.

ההמלצות העיקריות

כדי לשפר את תהליך יישומה של הרפורמה, להגדיל את האפקטיביות שלה ולנצל כראוי את המשאבים הרבים המושקעים בה, על משרד החינוך לנקוט כמה צעדים מרכזיים:

1. להפעיל בשיטתיות אמצעי פיקוח ובקרה מקיפים ומחייבים על יישום כל מרכיבי הרפורמה בכל הדרגים - יחידות המטה, המחוזות ובתי הספר - ובייחוד בנושא יישום השעות הפרטניות והשעות תומכות ההוראה והקמת פינות עבודה ראויות למשימות אלה.

2. להפיק את מירב התועלת מהממצאים של כלי בקרה והערכה קיימים: מחקרי ההערכה של הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך, דוחות הבקרה על התשתיות הפיזיות בבתי הספר ודוחות המטמיעים.

3. לפעול להכשרה רחבת היקף ומעמיקה בתחום ההוראה הפרטנית לכל המורים שהצטרפו לרפורמה ושעתידים להצטרף אליה; לפעול לניצול מיטבי של השעות תומכות ההוראה לפי ייעודיהן המוגדרים; ולבצע הכשרה מקצועית מלאה ויסודית לכל בעלי התפקידים האמורים לשמש מעריכים בתהליך הערכת עובדי ההוראה.

4. להקפיד שבניית הפינות להוראה פרטנית ולעבודה אישית של המורים תיעשה בכמות הנדרשת בכל בית ספר, במיקום ראוי המאפשר שימוש אפקטיבי ובמשכי זמן קצרים ככל האפשר.

סיכום

רפורמת "עוז לתמורה" בחינוך העל-יסודי היא מהלך ארגוני ופדגוגי רחב היקף שאמור להביא לידי שינוי ניכר בשגרת העבודה הבית-ספרית, הן מבחינת דפוסי עבודתו של המורה והן מבחינת ההתייחסות לצרכיו של התלמיד. משרד החינוך רואה ברפורמה אמצעי מרכזי להעלאת איכות ההוראה והלמידה, לשיפור הישגי התלמידים והאקלים הבית-ספרי ולהעצמתם המקצועית והאישית של צוותי ההוראה ומנהלי בתי הספר. כדי להשיג את היעדים הללו נדרשים היערכות סדורה של מטה משרד החינוך ומחוזותיו, תכנון צעדים אופרטיביים ליישום הרפורמה, גיבוש מנגנוני ליווי והטמעה אפקטיביים, מעקב ובקרה על יישום הרפורמה בכל הרמות הארגוניות והערכה תקופתית של ההתקדמות. על משרד החינוך לפעול לתיקון הליקויים שנמצאו בכל ההליכים הללו לשם הטמעה מוצלחת של הרפורמה בעתיד ולמימוש מטרותיה. זאת, בין היתר, נוכח חילופיהם התכופים של שרי החינוך, המלווים בשינויים בהדגשי המדיניות, ביעדי המשרד ובתכניות הפעולה שלו. יודגש, כי המשאבים הגדולים המושקעים ברפורמת "עוז לתמורה" מחייבים את משרד החינוך להקפיד הקפדה מיוחדת על השגת השיפור המתבקש במערכת החינוך, בהתאם ליעדי הרפורמה.