רקע כללי
1. הזכות לחינוך נמנית עם הזכויות החברתיות הכלולות בהכרזה על זכויות האדם שאומצו על ידי האו"ם בשנת 1948. זכות זו מעוגנת גם בחוק זכויות התלמיד, התשס"א-2000, ובו הוראה האוסרת הפליה של תלמיד מטעמים עדתיים, רקע חברתי-כלכלי והשקפה פוליטית.
2. גורמים רבים משפיעים על הלמידה ועל הישגי התלמידים. מחקרים בארץ ובעולם מצביעים על איכות ההוראה של המורים כעל הגורם החשוב ביותר להצלחתם של התלמידים במערכת החינוך. משרד החינוך (להלן - משרד החינוך או המשרד) הוא המעסיק של סגל ההוראה בחינוך הרשמי; הבעלים של מוסדות חינוך (ה"בעלות") הם המעסיקים של סגל ההוראה במוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי (להלן - החינוך המוכש"ר) . על פי מדיניות משרד החינוך, רק מורים שמועסקים בהעסקה ישירה (על ידי משרד החינוך או הבעלות) יורשו ללמד את המקצועות הנדרשים על פי תכנית היסוד (להלן - מקצועות ליבה או מקצועות חובה).
3. מפרסומים שונים עלה, כי מורים רבים בישראל מועסקים בהעסקה בלתי ישירה באמצעות עמותות ותאגידים עירוניים שממומנים מכספי עמותות ורשויות מקומיות.
4. בדוח ביקורת זה בחר משרד מבקר המדינה להגדיר כ"מורי קבלן" את המורים בבתי הספר (להלן - בתיה"ס) של החינוך הרשמי והמוכש"ר המלמדים מקצועות חובה שהם חלק מהצוות הקבוע של המוסד החינוכי, אך מועסקים באמצעות גוף מתווך - תאגידים עירוניים ועמותות (להלן - מורי קבלן). להעסקה זו עלולות להיות תוצאות שליליות, ובכללן פגיעה בשוויון ההזדמנויות לתלמידים, חשש מפגיעה באיכות ההוראה עקב היעדר פיקוח של משרד החינוך על עבודתם של מורים אלו וכן פגיעה בביטחון התעסוקתי ובתנאי ההעסקה שלהם.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה את העסקתם של מורים שמלמדים מקצועות חובה באמצעות גופים מתווכים. הביקורת נערכה במטה משרד החינוך, במחוזותיו ובמינהל החינוך שברשויות מקומיות אחדות . במהלך הביקורת פנה משרד מבקר המדינה גם לציבור הרחב באמצעות הודעה באתר הפייסבוק שלו, וביקש להעביר אליו מידע הקשור להעסקתם של מורי קבלן.
הליקויים העיקריים
אי-קיום ההתחייבות של משרד החינוך לוועדת החינוך של הכנסת
משנת 2006 ואילך דנה ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת (להלן - ועדת החינוך של הכנסת; ועדת החינוך) מדי פעם, בנושא של העסקת מורי קבלן. בדיונים הועלה שוב ושוב הקושי לקבל ממשרד החינוך מידע בנושא. יו"ר הוועדה חזר ודרש ממשרד החינוך להעביר אליו נתונים על מספרם של מורים אלה ועל תנאי העסקתם ולהגביר את הפיקוח עליהם. במהלך הדיונים הצהיר שר החינוך דאז, מר גדעון סער, כי המשרד פועל לגיבוש מדיניות בנושא, והוא עומד לסיים את התהליך של מיפוי התופעה.
ואולם - במשך שמונה שנים (2014-2006) לא מיפה משרד החינוך את התופעה ולא פעל להגברת הפיקוח על העסקתם של מורי קבלן.
היעדר מידע על העסקת עובדי הוראה בהעסקה בלתי ישירה
1. אין בידי משרד החינוך מידע מקיף ואמין על אודות מורי הקבלן, הסמכתם והתאמתם ללמד מקצועות חובה. לפיכך אין ביכולתו של מערך הפיקוח במשרד למלא את תפקידו בכל הנוגע למעקב אחר ביצוע מדיניותו ויישום הוראותיו. הוא גם אינו מפקח על כישוריהם של המורים ואיכות ההוראה שלהם, וכן על תנאי ההעסקה של מורים המועסקים בידי גופים מתווכים.
2. על בסיס בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה באמצעות מדגם מייצג של בתי"ס מתוך אלו שנכללו ב"בקרת התקן" אפשר להעריך, כי בשנת הלימודים התשע"ג הועסקו בידי רשויות מקומיות ועמותות ובמימונן כ-4,000 עובדי הוראה שלימדו אחד ממקצועות הליבה בבתי"ס יסודיים - שהם כ-7% מהמורים שבתקן בתיה"ס היסודיים . מורים אלה לימדו בממוצע כ-12% מכלל שעות ההוראה שבתקן של אותם בתי"ס.
3. במשך השנים נאספו נתונים על שילובם של מורי קבלן במהלך "בקרת התקן". ואולם, הנהלת משרד החינוך לא השתמשה בנתונים אלה לאיתור בתיה"ס שחרגו מהוראות משרד החינוך ופתחו כיתות לא תקניות או העסיקו מורים שמומנו ממקורות אחרים, כדי לאכוף עליהם את הוראות משרד החינוך.
4. על אף שלמשרד החינוך יש מידע על אודות מורים המועסקים בידי גופים מתווכים המלמדים מקצועות ליבה - הוא אינו משתמש בו כדי לאמוד את היקף התופעה.
עקיפת יעדי התקציב הדיפרנציאלי לבתי"ס
משרד החינוך מתקצב תוספת שעות לבתיה"ס היסודיים בחינוך הרשמי לפי "מדד טיפוח" אחיד שהוגדר כ"תקן דיפרנציאלי לתלמיד" כחלק מהמחויבות החברתית לעקרון השוויון ולצמצום פערים.
מוסדות חינוך מקבלים לעתים משאבים נוספים מרשויות מקומיות (בעיקר מהחזקות שבהן), מתשלומי הורים ומתרומות. ממקורות אלה ממומנת העסקה בלתי ישירה של מורים בהוראת מקצועות שונים לרבות מקצועות הליבה.
בתחשיב של התקצוב הדיפרנציאלי של משרד החינוך נלקחים בחשבון אך ורק המשאבים שמקצה המדינה, ולא התקציבים שמזרימים הרשויות המקומיות או גורמים אחרים. הדבר עלול לסכל את השגת יעדי התקצוב הדיפרנציאלי שנועדו לגשר על הפערים החברתיים-כלכליים, משום שבפועל דווקא הרשויות המקומיות החזקות מקצות משאבים נוספים לבתיה"ס, בניגוד לרשויות המקומיות החלשות שאינן יכולות לעשות זאת מתקציביהן. בכך מופר היתרון של תוספת השעות הנגזרות מהתקצוב הדיפרנציאלי.
נמצא, כי ככל שביה"ס משתייך למדד טיפוח גבוה יותר ומוגדר כ"חלש יותר", כן קטן היקף השעות הנוספות להוראת מקצועות החובה הניתנות בידי מורי קבלן. בכך נפגע השוויון בין תלמידים ברשויות מקומיות "חזקות" ובין אלה שברשויות מקומיות "חלשות" יותר. עוד הועלה, כי ברשויות המקומיות שבמרכז הארץ, שיעור בתיה"ס שבהם קיימת העסקה בלתי ישירה של מורים להוראת מקצועות החובה גבוה יותר מאשר במחוזות הפריפריאליים - צפון ודרום. מכאן שעל אף הרכיבים הדיפרנציאליים הכלולים בה, שיטת הקצאת המשאבים הנהוגה במשרד החינוך אינה מצליחה להעניק לתלמידים משכבות מוחלשות את ההעדפה המתקנת המצופה.
פגיעה בתנאי ההעסקה של מורי קבלן
למרות מדיניותו של משרד החינוך, חלק מעובדי ההוראה המלמדים מקצועות ליבה מועסקים על ידי רשויות מקומיות אחדות בהעסקה בלתי ישירה, בתנאים פחות טובים וללא ביטחון תעסוקתי. בכך נפגע שכרם ונוצר חוסר שוויון ביניהם ובין המורים המועסקים אתם "כתף אל כתף" בהעסקה ישירה.
כך נוצרו שני מעמדות של עובדי הוראה המלמדים מקצועות ליבה - אלה שמועסקים ישירות ע"י משרד החינוך על פי הסכמי שכר אחידים, ואלה שמועסקים בהעסקה בלתי ישירה בידי תאגידים של רשויות מקומיות.
חשבות משרד החינוך עורכת ביקורת מדגמית על תשלום השכר במוסדות החינוך המוכש"ר. ואולם, במהלך עריכת ביקורת השכר לא נבדק שכרם של עובדי ההוראה המועסקים בידי תאגיד עירוני או עמותה. כך מחמיץ משרד החינוך אפיק פיקוח נוסף על העסקה בלתי ישירה של עובדי הוראה המונע את האפשרות לאכוף את מדיניותו.
ההמלצות העיקריות
על משרד החינוך לאכוף את מדיניותו בנוגע להעסקתם של מורי קבלן, ולמפות את כל שעות ההוראה הנלמדות בבתיה"ס, בין היתר, לפי מקצועות הלימוד, מקורות המימון שלהן וטיבו של כוח ההוראה. כך יוכל המשרד להשיג את הכלים הנחוצים לבניית כללים תקציביים שיסייעו לו ביישום מדיניותו לצמצום הפערים וחיזוק השכבות החלשות, כדי להעניק לכל ילדי ישראל חינוך והשכלה שוויוניים.
על משרד החינוך לשקול להטיל על כל המעסיקים חובת דיווח על אודות כלל עובדי ההוראה, לרבות אלה שבהעסקה בלתי ישירה, ולחייב אותם בקבלת אישור לפני העסקתם. כך יהיה באפשרותו לפקח על אופן ההעסקה, להכיר את מאפייניו של כוח האדם המועסק בהוראה באמצעות גופים מתווכים ולגבש מדיניות כוללנית להקצאת משאבי חינוך.
על משרד החינוך לפעול לשדרוג מאגרי הנתונים המצויים ברשותו ולגיבוש מדיניות של ניהול ידע שיתאימו לצרכיו הניהוליים. זאת - כדי שיוכל לבסס את תהליך קבלת ההחלטות על תשתית נתונים שלמה ומהימנה.
על משרד החינוך לשקול החלת מנגנוני בקרה לאכיפת חוקי העבודה ולפיקוח על תנאי עבודתם של עובדי ההוראה המועסקים באמצעות תאגידים עירוניים. לשם כך עליו לפנות למשרד הפנים האחראי לתאגידים העירוניים.
סיכום
הממצאים המובאים בדוח זה מצביעים על כך שיש מורים רבים המועסקים בהעסקה בלתי ישירה באמצעות עמותות ותאגידים עירוניים ובמימונם ומלמדים מקצועות חובה. תופעה זו מביאה לידי כמה תוצאות שליליות: (א) פגיעה בשוויון ההזדמנויות בחינוך והרחבת הפערים החברתיים-כלכליים בין התלמידים, משום שבעיקר רשויות מקומיות חזקות הן אלו שמקצות שעות תגבור להוראת מקצועות החובה באמצעות גופים מתווכים; (ב) חשש מפגיעה באיכות ההוראה בהיעדר מידע במשרד החינוך על אודות המורים המועסקים באמצעות גופים מתווכים והיעדר פיקוח על הכשרתם ואיכותם; (ג) פגיעה בביטחון התעסוקתי של מורים המועסקים בהעסקה בלתי ישירה תוך הפליה בתנאי שכרם בהשוואה למורים המועסקים בצורה ישירה; (ד) יצירת מעמדות שונים של מורים העובדים באותו בי"ס "כתף אל כתף", ופגיעה במעמד המורה.
על משרד החינוך למפות את התופעה של העסקה בלתי ישירה של מורים, לחדד ולהבהיר את מדיניותו בנושא ולהפנימה לצורך תקצובם של בתיה"ס. עליו לבחון את ההשפעות השליליות של התופעה על הפעולות שנעשות ליישום מדיניותו לצמצום הפערים בחינוך.