רקע כללי
משרד החינוך (להלן גם - המשרד) מופקד על הליך מתן התמיכה למוסדות לימוד תורניים (להלן - מוסדות תורניים או מוסדות), ובהם ישיבות גבוהות, כוללים, ישיבות הסדר ומדרשות, וכן על תשלום מלגה לאברכים (להלן - מלגת לימודים). הוא עושה זאת באמצעות "אגף בכיר מוסדות תורניים" במינהל עובדי הוראה (להלן - האגף או האגף למוסדות תורניים או האגף במשרד החינוך). התמיכה במוסדות התורניים היא עבור לימודי התלמידים במקום הלימודים שדווח בידי המוסד, והיא נועדה לסייע למוסד התורני להשיג את יעדיו בתחום הגברת החינוך והלימודים התורניים. התמיכה ניתנת על פי מספר התלמידים הלומדים במוסד.
בשנת 2013 העניק משרד החינוך תמיכות ל-1,508 מוסדות תורניים המשתייכים לכ-1,150 עמותות. במוסדות למדו 122,061 תלמידים הזכאים לתמיכת האגף. התקציב, לאחר שינויו, לרבות תקציב מלגות לימודים, עמד בשנה זו על 866 מיליון ש"ח. בשנת 2014 היה התקציב 668 מיליון ש"ח, מהם 113 מיליון ש"ח עבור מלגות לימודים. בשנת 2013 קיבלו 10,624 אברכים מלגת לימודים; במאי 2014 החליט בג"ץ כי מלגת לימודים לאברכים תלמידי ישיבה היא בלתי שוויונית ויש להפסיקה מ-2.1.15.
הנוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן (להלן גם - נוהל שר האוצר או הנוהל) מפרט את הכללים למתן תמיכה, את הליך הטיפול בבקשות לתמיכה ואת דרכי הפיקוח על המוסדות מקבלי התמיכה. כן הוא מפרט את הצעדים שיש לנקוט כלפי מוסדות שהפרו את הכללים. על פי הנוהל, ועדת התמיכות של האגף (להלן - ועדת התמיכות האגפית) מוסמכת להמליץ על הקצאת כספי התמיכות, לדון בממצאי הביקורות במוסדות הנתמכים ולהטיל עליהם סנקציות אם נדרש. החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל), באמצעות מטה התמיכות בחשכ"ל (להלן - מטה התמיכות) מרכז את הפיקוח על התמיכות מתקציב המדינה, לרבות למוסדות התורניים; מופקד על הסדרת נושא התמיכות למוסדות ציבור ממשרדי הממשלה ועל ניהול התמיכות. היועץ המשפטי לממשלה מנחה את החשכ"ל ואת משרדי הממשלה נותני התמיכות ומייעץ להם בעניין קביעת מבחני התמיכה ובשאלות משפטיות הנוגעות לתמיכות. הוא עושה זאת באמצעות בעל תפקיד במחלקת ייעוץ וחקיקה במשרדו (להלן - הממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים).
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל-ספטמבר 2014 בדק משרד מבקר המדינה את הליכי הטיפול בתמיכות הניתנות למוסדות התורניים ובמלגות הלימודים לאברכים: פיקוח החשכ"ל וחשבות המשרד על המוסדות הנתמכים; והתיאום בין האגף ובין משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), משרד הכלכלה, המוסד לביטוח לאומי וצה"ל, ובכלל זה נבדק נושא תשלומי כפל תמיכות למוסדות. כמו כן נבדקה עבודת מטה התמיכות בחשכ"ל. הביקורת נעשתה באגף, במטה התמיכות בחשכ"ל, בלשכת היועץ המשפטי לממשלה, במשרד הרווחה, במשרד הכלכלה, בצה"ל ובמוסד לביטוח לאומי. בדיקות השלמה נעשו ברשות התאגידים שבמשרד המשפטים.
הליקויים העיקריים
היעדר פיקוח על מרבית המוסדות הגדולים והבינוניים
1. בשנת 2011 הורה החשכ"ל למשרד רו"ח המרכז את משרדי רואי החשבון המבצעים את הביקורות במוסדות מטעמו, שלא לבצע ביקורות שטח במוסדות המונים יותר מ-200 תלמידים (להלן - המוסדות הגדולים והבינוניים), בניגוד לנוהל שר האוצר. ההחלטה התייחסה ל-155 מוסדות שלמדו בהם בשנת 2013 כ-57% מכלל התלמידים. ההוראה ניתנה ללא היוועצות עם היועץ המשפטי לממשלה כנדרש, נוכח היותה שינוי מהותי, התליה או ביטול, בלי שנקבע מערך בקרה חלופי הולם ובלי לשתף את מנהל האגף.
הממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים וכן מנהל האגף לא דרשו ממטה התמיכות לעדכן אותם בעניין אופן ביצוען של ביקורות השטח, דבר שהיה מאפשר להם להתריע לפני מטה התמיכות ולפני היועץ המשפטי לממשלה על הפסקת הביקורות האמורות.
2. עקב הוראת החשכ"ל לא נעשות יותר משלוש שנים ביקורות שטח במרבית המוסדות האלה, שלומדים בהם עשרות אלפי תלמידים: בשנת 2012 נעשו ביקורות שטח במוסדות גדולים ובינוניים שבהם למדו 8,726 תלמידים זכאים בלבד (12.2% מהתלמידים במוסדות אלה). בשנה זו נעשו ביקורות שטח במוסדות שבהם למדו 51.5% בלבד מכלל התלמידים הזכאים; בשנת 2013 נעשו ביקורות שטח במוסדות גדולים ובינוניים שבהם למדו 24,942 תלמידים זכאים בלבד (35.8% מהתלמידים במוסדות אלה). בשנה זו נעשו ביקורות שטח במוסדות שבהם למדו 63.4% בלבד מכלל התלמידים הזכאים.
מכאן שחלק ניכר מתמיכות האגף למוסדות הגדולים והבינוניים, שנאמדים בשנת 2012 בכ-500 מיליון ש"ח ובשנת 2013 בכ-275 מיליון ש"ח, אינו מבוקר באמצעות ביקורות שטח לבדיקת נוכחותם של התלמידים שבגינם זכאים המוסדות התורניים לתמיכה.
3. במקביל להפסקת ביקורות השטח במוסדות הגדולים והבינוניים, התקיימו באפריל ובמאי 2011 דיונים בחשכ"ל שעסקו בקביעת שיטה מדגמית ואמצעים טכנולוגיים לביצוע הביקורות השטח במוסדות הללו. ואולם כעבור יותר משלוש שנים טרם קבע החשכ"ל כללים לביצוע ביקורת בשיטה מדגמית, וטרם בוצע ניסוי (פיילוט) לבדיקת נוכחות באמצעות כלים טכנולוגיים.
פיקוח לא מספק של משרד האוצר על המוסדות
מטה התמיכות לא סיכם את התוצאות של כלל הביקורות שנעשו בעמותות ובמוסדות, ולא ריכז את הליקויים המרכזיים שחזרו ועלו בביקורות העומק וביקורות השטח. מטה התמיכות גם לא יידע את המוסדות בסוגיות עקרוניות ובבעיות המרכזיות שחזרו ועלו בביקורות, כדי שהם יוכלו לתקן את הליקויים, להפיק לקחים ולמנוע אי-סדרים.
על פי נוהל שר האוצר והוראות תקנון כספים ומשק (להלן - תכ"ם) שהיו בתוקף בשנים 2013-2011, היה על משרד האוצר ליזום ביקורת עומק בעמותה המפעילה מוסד תורני אחת לשלוש שנים, ובסך הכול ליזום את ביצוען של 1,150 ביקורות עומק במהלך שלוש שנים. משרד האוצר יזם בשנים 2013-2011 רק 236 ביקורות עומק בעמותות המפעילות מוסדות תורניים, שהם כחמישית בלבד מהביקורות שהיה עליה לבצע על פי הנוהל והוראות התכ"ם.
הפיקוח על המוסדות התורניים הוא אפוא חסר - הן בנוגע לנוכחותם של התלמידים במוסדות והן בנוגע לדרך פעולתם הכספית-תפעולית.
היעדר מדדי איכות למתן תמיכות
מבחני התמיכה שקבע משרד החינוך והבקרה על פעילות המוסדות התורניים אינם כוללים מדדי איכות המתייחסים לתשומות ולתפוקות, אלא כוללים מדד כמותי בלבד - מספר הלומדים במוסדות ונוכחותם במוסד בעת ביצוע ביקורת השטח. המדדים אינם בודקים את רמת הלימודים, את קיומה של תכנית לימודים מאושרת או כל מרכיב פדגוגי אחר.
כפל תמיכות בין משרדי ממשלה
כפל תמיכה בין משרד החינוך ומשרד הרווחה
יו"ר ועדת התמיכות של האגף למוסדות תורניים ויו"ר ועדת התמיכות של משרד הרווחה לא תיאמו ביניהם את מתן התמיכה והיקפה, בניגוד לנדרש בנוהל.
משרדי החינוך והרווחה לא ביצעו בקרה סדורה ושיטתית, באמצעות הצלבות בין רשימות תלמידי האגף למוסדות תורניים ובין רשימות התלמידים בכלל היחידות של משרד הרווחה, על מנת לאתר מקרים של כפל תמיכות. בביקורת עלה כי בשנים 2012 ו-2013 קיבלו מוסדות תורניים כפל תמיכות עבור כתשעים תלמידים. התמיכות התקבלו הן מהאגף למוסדות תורניים בעבור התלמידים שהיו רשומים במוסדות התורניים, והן ממשרד הרווחה בשל שהותם של התלמידים בפנימיות ובמוסדות של משרד הרווחה. תופעה זו נמשכה לעתים תקופה ארוכה, ומשמעה כפל של תשלומים מכספי הציבור.
תשלום תמיכה למוסדות תורניים עבור תלמידים שלמדו במקביל גם במסגרות לימודיות של משרד הכלכלה
תלמידי מוסד תורני הזכאי לתמיכה עבורם מחויבים ללמוד 45-35 שעות בשבוע, לפי סוג המוסד, ולכן, ככלל, אינם יכולים ללמוד במקביל במוסדות לימוד אחרים. אף על פי כן נמצאו עשרות מוסדות תורניים שקיבלו תמיכה בגין מאות תלמידים שלמדו גם בקורסים המוכרים על ידי האגף להכשרה מקצועית במשרד הכלכלה. חלק מהקורסים היו קורסים שנתיים ודו-שנתיים שנלמדו בשעות הבוקר, במקביל ללימודי התלמידים במוסד התורני. האגף לא הנהיג הצלבת רשימת תלמידים סדורה בינו ובין משרד הכלכלה, לבחינת כפל רישום ומתן תמיכה.
הצלבת נתונים בין משרד החינוך לבין המוסד לביטוח לאומי
תלמידים המקבלים מלגת לימודים מהאגף אינם זכאים לתשלומי הבטחת הכנסה או לתשלומים מסוימים אחרים מהמוסד לביטוח לאומי. אף על פי כן נמצאו 184 מקרים שבהם קיבלו אברכים מלגות לימודים במקביל לקבלת תשלומים מהמוסד לביטוח לאומי. מאז יוני 2010 לא יזם האגף הצלבת מידע עם המוסד לביטוח לאומי לאיתור תלמידים המקבלים כפל תשלומים.
היעדר תיאום בין משרד החינוך לצה"ל בעניין "דחויי שירות"
מאז פקיעת "חוק טל" צה"ל ממשיך לדחות את גיוסם של תלמידי ישיבות חייבי גיוס, והוא הודיע על כך לבג"ץ .
ביולי 2013 החליטה הממשלה כי ישיבה לא תקבל תמיכה בגין תלמיד המצוי בגיל דחיית שירות ואינו עומד בתנאים הנדרשים כדי לקבל דחיית שירות או שנקרא להתגייס ולא התייצב. באותה החלטה הטילה הממשלה על שר החינוך ושר הביטחון לקיים מנגנוני העברת מידע יעילים לשם יישום כלל ההיבטים הרלוונטיים של החלטה זו. בתיקון 19 לחוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986 (להלן - תיקון 19), ממרץ 2014, נקבע כי משרד החינוך ימסור למשרד הביטחון ולצה"ל, לפי דרישתם, נתונים בדבר נוכחותם של תלמידים בישיבה, לשם פיקוח על קיום הוראות חוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986 (להלן - חוק שירות ביטחון).
מאז שנת 2011 עשה מנהל האגף מאמצים לקבל מצה"ל את רשימת התלמידים שדווח לגביהם כי התייצבו בלשכת הגיוס, הצהירו כי תורתם אומנותם וקיבלו דחיית שירות מצה"ל (להלן - דחויי שירות), כדי לבדוק אם הם אכן לומדים במוסדות תורניים שהאגף מכיר ותומך בהם. רק בפברואר 2014 אישרה ראשת אגף כוח אדם (אכ"א) את העברת המידע למשרד החינוך. ואולם עד למועד סיכום הביקורת, דצמבר 2014, טרם העביר צה"ל את המידע הנדרש לאגף. לכן לא יכול האגף להצליב בין הנתונים ולהעביר לצה"ל את המידע על תלמידים שאינם לומדים במוסדות תורניים, ובשל כך ויתר למעשה צה"ל על האפשרות לאתר תלמידים שאינם זכאים לדחיית שירות.
לגבי ביקורות השטח שנעשו במוסדות שבהם לא מנע החשכ"ל ביצוע ביקורות, נמצא שאלפי תלמידים לא נכחו לא בביקורת הראשונה ולא בביקורת החוזרת וכן לא התייצבו באגף כדי להוכיח שהם לומדים במוסד כלשהו. עקב כך נשללה זכאותם של המוסדות לקבל תמיכה בגינם. 702 מאותם תלמידים נכללו, על פי בדיקת משרד מבקר המדינה, ברשימת צה"ל במעמד של דחויי שירות; צה"ל לא פעל לקבל נתונים ולכן האגף לא דיווח לצה"ל על תלמידים שסווגו ברשימותיו, על פי הצהרתם, כדחויי שירות ולא היו נוכחים בשתי הביקורות. בדרך פעולתו ויתר למעשה צה"ל על האפשרות לנקוט את הצעדים הנדרשים כדי לאתר ולאמת דיווחים בנוגע לתלמידים שנמחקו מרשימת התלמידים הזכאים במוסדות תורניים נתמכים ובשל כך אינם זכאים לדחיית שירות - ולזמנם לשירות צבאי.
מכלל דחויי השירות ברשימת צה"ל, שמספרם באוגוסט 2012 היה 54,375, נמצאו 5,712 שלא הופיעו כתלמידים ברשימות האגף בדצמבר 2012 ובדצמבר 2013; בדיקה מדגמית לגבי 608 מהם העלתה כי 352 לא למדו במוסדות האגף בשנים 2014-2010. נתונים אלה מדגישים את הצורך בשיתוף המידע בין האגף ובין צה"ל בנושא דחויי השירות ובבדיקת הנתונים, למניעת הפרת תנאי הזכאות לדחיית שירות.
אי-גביית כספים ששולמו ביתר וכספים שיש להשיבם
ביולי 2014 הסתכמו הכספים ששולמו ביתר וכספים שעל המוסדות להשיבם ושטרם נגבו, חרף פניות אליהם, בכ-25 מיליון ש"ח. נוסף על כך, היקף החובות בגין תשלומי מלגות ששולמו ביתר לאברכים היה כ-9.5 מיליון ש"ח, ולפי הנהלים יש להשיבם. חשבות האגף לא טיפלה באופן שיטתי ושוטף בהשבת הכספים, וחלק ניכר מהם לא נגבה. אין בידי האגף פירוט של הסכומים שעל המוסדות להשיב, ואם מדובר בחיובים שקוזזו מהתמיכות שניתנו להם או לא; וכן אין בידיו מידע בנוגע למצב הטיפול בחיובים ולמועדי היווצרותם. היעדר מידע כזה מונע טיפול יעיל בהשבת הכספים, לרבות כספים שלא הושבו תקופה ארוכה ולכן לא יהיה ניתן לדרוש את גבייתם. אף על פי שהאגף יכול לפעול לקיזוז כספי התמיכות שמגיעים למוסד מיחידות אחרות במשרד החינוך או ממשרדי ממשלה אחרים, הוא אינו עושה כן ואינו מפעיל אמצעי גבייה אחר מלבד הפחתה מתמיכה שוטפת או עתידית.
ההמלצות העיקריות
1. על מטה תמיכות בחשכ"ל ומשרד החינוך לבצע לאלתר ביקורות שטח במוסדות הגדולים והבינוניים. ככל שהגורמים האחראים לתמיכות סבורים שנדרשים כללים סטטיסטיים וטכנולוגיים לביצוען, עליהם לגבשם ולהפעילם בדחיפות.
2. נוכח ההיקף הכספי הרחב של התמיכה במוסדות התורניים והצורך להבטיח שימוש יעיל כספים אלה, ראוי שהגופים הממשלתיים האחראים לנושא ישקלו להטמיע אמות מידה איכותיות למתן התמיכות ולבקרה עליהן, נוסף על אמת המידה הכמותית הקיימת. נוכח רגישותה של הסוגיה, ראוי שבחינה זו תכלול את שמיעת דעתם של ראשי המוסדות.
3. משרדי החינוך והרווחה נדרשים לתאם את מתן התמיכות והיקפן, לבצע הצלבות עתיות בין התלמידים הרשומים במוסדות המשויכים למשרדים השונים, לרכז את הנתונים ולהפיק מהם לקחים - כדי למנוע תשלומי כפל תמיכה למוסדות בגין אותם תלמידים.
4. משרד החינוך ומשרד הכלכלה נדרשים לבצע הצלבות עתיות בין רשימות התלמידים, על מנת למנוע רישום כפול של תלמיד הן במוסד תורני והן בקורסים המוכרים על ידי האגף להכשרה מקצועית במשרד הכלכלה. על משרד החינוך והמוסד לביטוח לאומי לפעול על מנת למנוע תשלומי תמיכות שאינן מותרות.
5. האגף וצה"ל נדרשים להחליף ביניהם לאלתר מידע בדבר דחויי השירות ובדבר נוכחותם בישיבות, ולוודא שדחויי השירות מהטעם שתורתם אומנותם אכן עומדים בתנאים שהוצבו להם. מצב שבו 5,712 דחויי שירות אינם מופיעים ברשימות האגף או רשומים באגף כתלמידים לפרקי זמן קצרים, מחייב בדיקה מהירה, מדויקת ופרטנית. על צה"ל, בסיוע האגף, לבדוק את הרשימה של דחויי השירות שלא הופיעו ברשימות התלמידים של האגף, ולוודא כי אין מדובר בניסיון לחמוק משירות צבאי. ראוי שמשרד החינוך וצה"ל יגבשו יחדיו את המתכונת להשוואת נתוניהם. במסגרת ההסדרה מחדש של גיוס החרדים לצה"ל והתיקון לחוק שירות הביטחון, על צה"ל להקפיד על גיבושם של כלים נאותים שיאפשרו לו פיקוח של ממש על עמידתם של דחויי השירות בתנאים שקבע להם.
6. על האגף לפעול לתיאום בין יחידות הייעוץ המשפטי, החשבות ומחלקת ישיבות באגף ועל פי תכנית סדורה להשבת כספים ממוסדות ומאברכים שקיבלו תשלומי תמיכה ביתר.
7. על מטה התמיכות לפעול לריכוז ממצאי הביקורות שעשו משרדי רואי החשבון, ללמוד את הבעיות השבות ועולות, להפיק לקחים ולהביא לידיעת המוסדות התורניים ומשרדי הממשלה את הליקויים שנמצאו, לשם מניעת הישנותם.
סיכום
האגף במשרד החינוך עושה מאמצים לנהל ביעילות את מערך מתן התמיכות למוסדות התורניים ולפקח עליו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את עבודתם של ועדת התמיכות האגפית ומטה האגף ומדגיש כי הממצאים בנושא זה מלמדים על שיפור לעומת הממצאים שהועלו בעבר, כשהיה הנושא באחריות משרד הדתות. עם זאת, הביקורת מצאה ליקויים בבקרה שמפעילים חשבות משרד החינוך והחשכ"ל על מתן התמיכות, ובטיפול האגף בכספים שטרם ניגבו ממוסדות. מדובר בכספי ציבור, וחובה על משרד החינוך והחשכ"ל לוודא שהם מנוצלים כראוי ומשמשים לייעודם המקורי.
הממצאים מצביעים על הצורך בהגברת התיאום בין משרד החינוך, לבין החשכ"ל, רשם העמותות, משרד הרווחה, משרד הכלכלה וצה"ל. במצב העניינים הנוכחי לא נעשות ביקורות שטח על הימצאותם של רוב התלמידים במוסדות הגדולים והבינוניים, קיימים מקרים של כפל תמיכות בגין אותם תלמידים, ולא נבחנת עמידתם של אלפי תלמידים בתנאי דחיית השירות הצבאי.