התכנון והניהול של משאבי האנוש במשרד החוץ

​רקע כללי

משרד החוץ (להלן גם - המשרד) כולל את יחידות המטה בארץ וכן 106 נציגויות בחו"ל. התקן וארגון משאבי האנוש של היחידות והנציגויות הללו מקבלים ביטוי בהסכמי עבודה שנחתמו בין ממשלת ישראל והנהלת המשרד ובין הסתדרות העובדים הכללית. על פי הוראותיו של הסכם קיבוצי מיוחד משנת 1993 שעוגנו בתקנון שירות החוץ  (להלן גם - התקנון), תקן העובדים הקבועים במשרד נחלק לפי דירוג המשרות:   (א)  משרות בדירוג שירות החוץ הכוללות את שירות החוץ המדיני ושירות החוץ המינהלי (להלן ביחד - שירות החוץ);   (ב)  משרות בדירוג האחיד בשירות המדינה (להלן - השירות המינהלי). בהתאם לאמור בתקנון, מינוי עובדים לתפקידי ניהול בשירות החוץ, לרבות תפקידים בנציגויות, נעשה על ידי ועדות מינויים פנימיות של המשרד, הפועלות על יסוד הוראות ייחודיות לשירות החוץ.

בעקבות הצעות קודמות לביצוע רפורמות ושינויים במבנה הארגוני של משרד החוץ גיבשו בשנים 2010-2008 צוותי עבודה של מנהלים במשרד בליווי יועצים ארגוניים חיצוניים תכנית רפורמה ארגונית כוללת, שנועדה לחזק את יכולתו של המשרד לממש את ייעודו כשותף מרכזי לעיצוב מדיניות החוץ של ישראל וגורם חשוב ביישומה ברחבי העולם, ולמלא את התפקידים הדיפלומטיים, הקונסולריים והמינהליים שעליהם הוא אמון (להלן - תכנית הרפורמה). חלק מהותי בתכנית מתמקד בנושאי התכנון והניהול של משאבי האנוש במשרד החוץ. בנובמבר 2014 בתום סכסוך עבודה שפרץ במשרד החוץ במרץ 2013 נחתם בין נציגי הממשלה ובין נציגי הסתדרות העובדים הכללית הסכם קיבוצי חדש שכלל רכיבים מתכנית הרפורמה.

אגף משאבי אנוש והדרכה במשרד החוץ (להלן - אגף מש"א או האגף) מופקד, בין היתר, על תכנון תקינת המשרות של המשרד, על ניהול מצבת כוח האדם בארץ ובחו"ל ועל הדרכת העובדים במטה לקראת שליחותם ובמשך שירותם בנציגויות.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה את התכנון והניהול של משאבי האנוש במשרד החוץ, ובנובמבר-דצמבר אותה שנה עודכנו חלק מן הנתונים. הבדיקה נעשתה במטה המשרד ובדיקות השלמה נעשו בנציבות שירות המדינה (להלן גם - נש"ם) ובאגף הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר. בביקורת נבדקו הנושאים שלהלן: ניהול תקן המשרות ומצבת כוח האדם במשרד החוץ, תכנון רב-שנתי של ההון האנושי וטיפול שוטף בענייני העובדים. כן נבדק אופן היישום של חלק מהמלצות הביקורת שפורסמו בדוחות מבקר המדינה מהשנים 2006  ו-2009 .

הליקויים העיקריים

ניהול תקן המשרות ומצבת כוח האדם במשרד החוץ

בשנים 2014-2010 עמד הפער בין התקן ובין מצבת כוח האדם בשירות החוץ המדיני בארץ ובחו"ל על כ-90 עובדים בממוצע רב-שנתי. המשרד לא קלט צוערים חדשים בהתאם למספר העובדים שפרשו באותה תקופה.

על אף הוראותיו המפורשות של נוהל ייחודי אשר קבע מכסה מרבית של 210 עובדים שניתן להעבירם מהשירות המינהלי לשירות החוץ בשנים 2011-2008, חרג המשרד בכ-24% מהמכסה האמורה. המעבר של עובדי השירות המינהלי לשירות החוץ המינהלי הביא לאיוש המשרות בתקן ביתר, ובעקבות זאת הפסיק המשרד לגייס צוערים לשירות החוץ המינהלי. נש"ם לא פיקחה על היקף מעבר העובדים כאמור ולא מנעה את החריגה מהמכסה שנקבעה בנוהל.

בנובמבר 2014 כ-26% מעובדי שירות החוץ המינהלי ולמעלה מ-13% מכלל עובדי שירות החוץ לא היו כשירים לאייש משרות בדירוג שירות החוץ בנציגויות בחו"ל. על פי דוח תקן ומצבה של אגף מש"א, באותה עת הנציגויות היו מצויות בתת-איוש של 32 משרות, שהן למעלה מ-8% מ-382 המשרות המיועדות לעובדי שירות החוץ בחו"ל. נוסף על כך, 15 עובדים ללא הכשרה מדינית איישו משרות שמוגדרות בתקן "משולבות מדיני" - משרות שתיאורן כולל שלושה תפקידים - תפקיד מדיני (לרבות ממלא מקום השגריר בהיעדרו), קצין מינהלה וקונסול קונסולרי. כמו כן חמש משרות בשירות החוץ המינהלי איישו עובדי השירות המינהלי.

תכנון רב-שנתי של ההון האנושי במשרד החוץ

החלטת ממשלה מדצמבר 2011 הסמיכה ועדה בראשות נציב שירות המדינה לגבש תכנית מפורטת לביצוע רפורמה בניהול ופיתוח של ההון האנושי בשירות המדינה. הדוח שהגישה הוועדה האמורה לממשלה ביוני 2013 כולל מתווה לשינויים מבניים הדרגתיים במערך התכנון והניהול של משאבי האנוש במשרדי הממשלה. אולם עקב אי-עמידה בתנאי הסף שהציגה נש"ם, אגף מש"א במשרד החוץ עדיין אינו ערוך להטמיע במשרד את הרפורמה הכללית של נש"ם.

בשנים 2012-2008 השקיע המשרד תשומות ומשאבים גדולים בתכנון, גיבוש וניסיון להוציא לפועל רפורמה ארגונית מקיפה, הכוללת שינויים ניכרים בתחום ניהול כוח האדם בשירות החוץ. בסופו של דבר, ההסכם הקיבוצי שנחתם בין הצדדים בנובמבר 2014 אינו כולל חלק חשוב מרכיבי תכנית הרפורמה האמורים, לרבות קביעת תנאי סף להגשת מועמדות למשרות בשירות החוץ, ניוד עובדים, הגבלת תקופות כהונה של משרות ניהול במטה ושינוי אופן הערכת ביצועי העובדים.

תוצאות עבודת מטה שהוצגה להנהלת המשרד ב-2012 מלמדות כי יש להוסיף לתקן הנציגויות 127 משרות של שליחים כדי להגשים את יעדי המשרד בתחום המדיני. נתונים אלו נכונים גם לשנת 2014. עד מועד תום הביקורת לא הובא הדבר לידי ביטוי בתקינת משרות השליחים בנציגויות. כמו כן לא נמצאו ברשות המשרד תכניות להתאמת פעילותו לכוח האדם המצומצם הפועל בו נוכח המחסור הניכר במשרות בתקן שירות החוץ כאמור.

טיפול שוטף בענייני העובדים במשרד החוץ

החלטת שר החוץ והנהלת המשרד מ-2012, הקובעת כי יש להגדיר תנאי סף למינוי לתפקידים בשירות החוץ - במטה ובנציגויות, לא יושמה במלואה.

קידום עובדים בארץ ובחו"ל בהתאם לכללים שנקבעו בתקנון הוא הליך תחרותי המשפיע במישרין על תנאי השכר והתנאים הנלווים שלהם זכאי העובד הזוכה. הליך הקידום הזה מתנהל בוועדות המינויים של המשרד על פי נוהל מינויים ייחודי (להלן - נוהל המינויים). על אף האמור בנוהל המינויים, ועדות המינויים הן המקבלות החלטות בנושא קידום עובדים בדרג אף שאין זה מתפקידן לעשות כן.

במשרד נוהגת מתכונת עבודה ולפיה חלק מחברי ועדות המינויים משתתפים בישיבות הכנה של הוועדות טרם כינוסן הרשמי.

פרוטוקול דיוני ועדות המינויים אינו כולל גיליון ציונים במדרג שנקבע בהנחיות נש"ם העוסקות במינוי עובדים למשרות בשירות המדינה, הגם שהנחיות אלה חלות על עבודתן של ועדות המינויים של המשרד.

המשרד מאפשר לשליחים לשוב ארצה לפני תום פרק הזמן המזערי של שירותם בנציגויות בחו"ל הקבוע בכתבי המינוי, על אף הקשיים שאי-מיצוי תקופת השליחות מערימים על יכולת המשרד לתכנן ולנהל את משאבי האנוש שלו.

ההמלצות העיקריות

על המשרד ועל נש"ם לבחון את האפשרות לפתוח קורסי צוערים לא רק בעקבות פינוי ממשי של משרות בתקן אלא גם על סמך תחזית על פרישה או עזיבה עתידית של עובדים, הצבת עובדים בתפקידים בפועל במשרדי ממשלה אחרים או שהייה של עובדים בחופשה ארוכה ללא תשלום. לצורך כך נדרש המשרד בין היתר לנהל תחזית כוח אדם מפורטת לכמה שנים מראש תוך התבססות על תחזיות פרישה.

על אגף מש"א לוודא כי מכאן ולהבא עובדים שנקלטו במשרד החל מאפריל 2008 יוצבו במשרות בשירות החוץ רק לאחר שסיימו בהצלחה את קורס הצוערים. עם זאת, במקרים שבהם לא עלה בידי המשרד לאייש משרות פנויות בנציגויות בעובדיו הכשירים לשרת בחו"ל, עליו לבחון את האפשרות לאיישן באמצעות מכרז בין-משרדי או באמצעות מכרז פומבי המופנה לכלל הציבור, בהתאם להוראות התקשי"ר. יש מקום לקבוע מסלול הכשרה לעובדים שייקלטו בדרכים אלו.

על הנהלת המשרד לפעול לקבלת האישורים הנדרשים לה מנש"ם ומכל גורם ממשלתי רלוונטי אחר לשם החלת כלל רכיבי תכנית הרפורמה שטרם יושמו במשרד. לאחר קבלת האישורים כאמור על הנהלת המשרד לבחון את דרכי יישום התכנית עם שר החוץ ותוך היוועצות עם הסתדרות העובדים הכללית בעניינים המחייבים זאת על פי דין.

על אגף מש"א לקבוע נהלים מפורטים עבור העובדים ועבור ועדות המינויים לשם יישום הוראות ההסכם האמור כבר בשנת 2015, אשר על פיו יאוישו המשרות המתפנות בנציגויות בחו"ל החל בקיץ 2016.

בשים לב לכך שתהליך העבודה של ועדות המינויים במשרד כפוף לעקרונות המהותיים של דיני המכרזים, לרבות הגינות, שוויון ושקיפות במכרז, על אגף מש"א לוודא כי ועדות המינויים ייתנו ביטוי הולם ושקוף בפרוטוקולים של דיוניהן להערכות שהן עושות לכישוריהם של כל המועמדים. קיום ישיבות הכנה לפני התכנסות ועדות המינויים מחייב ביצוע הליכי בקרה, שהיעדרם עלול לפגוע בקיום הליך שוויוני והוגן. על כן מוצע כי נש"ם תבחן את אופן יישום מתכונת ישיבות ההכנה במשרד החוץ. אם יוחלט כי ניתן להמשיך בקיומו של הסדר המאפשר ישיבות הכנה, יש מקום שהמשרד יקבע הסדרים מפורטים לניהולן של ישיבות אלה אשר יבטיחו את מימושם של העקרונות המפורטים לעיל גם במסגרתן. נוסף על כך, ראוי כי כל חבר בוועדת המינויים ידווח לה בפירוט על כל פגישה שקיים בנושא מועמדות עובדים לתפקידים בשירות החוץ.

במסגרת פעולות היישום של ההסכם הקיבוצי מ-2014, על משרד החוץ לקבוע בכללים באילו נסיבות יאושר קיצור השירות בחו"ל ואת השלכות הקיצור לעניין המשך תפקוד במשרד ולעניין המינוי לתפקיד הבא בחו"ל.

סיכום

משרד החוץ הוא שותף מרכזי לעיצוב מדיניות החוץ של מדינת ישראל והוא נועד להיות הגורם הממלכתי העיקרי ביישומה בזירה הרב-לאומית באמצעות 106 נציגויותיו בחו"ל. המשרד אמון, בין היתר, על קידום וביסוס הקשרים הדיפלומטיים המולטילטרליים של ישראל ועל מתן שירותים קונסולריים ומינהליים בחו"ל. על מנת להגשים את יעדיו ואת מטרותיו כאמור, בוודאי בתקופה שבה מדינת ישראל ניצבת לפני אתגרים רבים, מורכבים ורגישים בתחומי אחריותו, נדרש המשרד לתכנון ולניהול של כוח האדם המועסק בו.

ממצאי הביקורת מצביעים על כך שלצד המורכבות הגלומה בתכנון ובניהול של משאבי האנוש במשרד קיימות חולשות פנים-משרדיות במתן פתרון כולל למחסור באיוש משרות בשירות החוץ, בעיקר בנציגויות בחו"ל, ובמתן מענה לצורך לשבץ עובדים לתפקידים מתאימים במטה. המשרד אינו מגייס צוערים בהתאם לצרכיו, בין היתר, נוכח איוש תקני שירות החוץ בעובדי השירות המינהלי אשר חלק ניכר מהם אינו כשיר לשרת בנציגויות. הליך קידום העובדים בדרג חורג מהוראות התקשי"ר ומהנחיות היועץ המשפטי לממשלה בעניין ועדות מכרזים. תכנית הרפורמה הארגונית המקיפה שהנהלת המשרד אימצה בשנת 2011 ושהוצגה לפני נש"ם בשנת 2012 מנסה אמנם להתמודד עם הכשלים שהוגיה מצאו בניהול כוח האדם במשרד ואשר על חלקם עמד גם מבקר המדינה בדוחות קודמים מהשנים 2006 ו-2009. אולם תהליך אישור יתר מרכיבי תכנית הרפורמה לא קודם על ידי הגורמים הרלוונטיים, עקב סכסוך עבודה שנמשך ממרץ 2013 ועד נובמבר 2014.

כדי לשפר את ההתמודדות של המשרד עם האתגרים העומדים לפני המדינה בתחום יחסי החוץ עליו לטפל בליקויים שנמצאו בתכנון ובניהול של משאבי האנוש שלו. זאת באמצעות קידום תכנית הרפורמה הארגונית בשיתוף הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים או בדרכים מועילות אחרות שתבחן הנהלת המשרד. בד בבד, על המשרד למלא את הוראות התקנון בעניין קליטת עובדים בשירות החוץ, לשקול לאתר מועמדים מתאימים מחוץ למשרד למשרות בנציגויות שלא עלה בידו לאייש בעובדיו, ולהימנע מלמנות עובדים בלתי כשירים למשרות בשירות החוץ במטה ובנציגויות. משרד מבקר המדינה מסב את תשומת לבם של גורמי נש"ם ומשרד האוצר ושל שר החוץ לאחריותם לאסדרת פעילותו של המשרד בתחומים שנבדקו בדוח זה ולחשיבות מעורבותם בהתוויית פתרונות מעשיים לשיפור במצבו של תחום משאבי האנוש במשרד החוץ.