רקע כללי
לזיהום האוויר השפעות שליליות על בריאות האדם, על עולם החי והצומח, על יבולים, על מבנים ועל רכוש. זיהום האוויר גורם לתחלואה מסוגים שונים, כגון התקפי לב, שבץ, קצרת (אסתמה), סרטן הריאות ולֵיקֶמְיָה (לוקמיה), ואף לתמותה מוקדמת .
חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן - החוק או חוק אוויר נקי), הגדיר "מקור פליטה" מתקן או מערך מתקנים נייד או נייח, לרבות מכונה, מכשיר או חפץ, וכן מקום שנפלטים מהם מזהמים לאוויר, או הגורמים או העלולים לגרום לפליטת מזהמים לאוויר עקב פעולה או תהליך המתבצעים בהם או באמצעותם. בין מקורות הפליטה האנתרופוגניים (מעשה ידי אדם) העיקריים יש מקורות נייחים, כגון ייצור חשמל, תעשייה, מחצבות ושרפת דלק לסוגיו בתעשייה, ומקורות ניידים (כלי רכב) .
את פליטתם של מזהמי אוויר מפעולות הייצור השונות בתעשייה מסווגים לפליטות מוקדיות, המתועלות לסביבה דרך צינור מכל סוג שהוא, כמו ארובה, לבין פליטות שאינן מוקדיות הנגרמות ממגע ישיר בין חומרים נדיפים או חלקיקי אבק ובין הסביבה. המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד או המשרד להג"ס) משתמש במערכת מידע ממוחשבת, מערכת "פליטות מתעשייה", בין היתר לשם איסוף, ניתוח ופרסום לציבור של מידע על חלק מהמפעלים שהפליטות בהם מוקדיות.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-אוקטובר 2014 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול המשרד להג"ס במקורות זיהום אוויר נייחים. במסגרת הביקורת נבדק הפיקוח שמקיים המשרד על מקורות אלה, ובייחוד פיקוחו על מפעלים שבהם פליטות מזהמי האוויר הן מוקדיות. כמו כן נבדק השימוש שעושה המשרד במערכות המידע הממוחשבות לפיקוח על עסקים שברישיון העסק שלהם נקבעו תנאים סביבתיים שונים. בביקורת הושם דגש מיוחד על מחוז דרום של המשרד להג"ס, שבו נמצא המספר הרב ביותר של מפעלי תעשייה הפולטים כמויות גדולות של מזהמים.
הליקויים העיקריים
אי-התקנתן של הוראות למניעה ולצמצום של זיהום האוויר
עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2014, שש שנים וחצי מאז נחקק חוק אוויר נקי ושלוש שנים וחצי מאז נכנס החוק לתוקף, לא קבעו השרים להגנת הסביבה, השר לשעבר ח"כ גלעד ארדן והשר שכיהן במועד הביקורת ח"כ עמיר פרץ, באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, הוראות חדשות למניעה ולצמצום של זיהום האוויר ממקורות פליטה נייחים כנדרש על פי סעיף 13 לחוק. גם קובצי התקנות שהותקנו לפי החוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961 (להלן - החוק למניעת מפגעים), לא עודכנו, אף שאלה הותקנו לפני עשרות שנים (אחד מקובצי התקנות אף בוטל בשנת 2012, ולא הותקן אחר במקומו).
התמשכות הטיפול בסיווג העסקים המשפיעים על הסביבה
באוקטובר 2014, כארבע שנים מאז זוהה הצורך לסווג מחדש את המפעלים בהתאם לפוטנציאל הנזק שלהם לסביבה, טרם הסתיים ההליך. אגף תעשיות ורישוי עסקים שבמשרד להג"ס (להלן - אגף תעשיות ורישוי עסקים) עוסק עדיין בנושא, ובמחוזות המשרד שוררת אי-בהירות בקשר לסיווג החדש של המפעלים ולמשימות הנדרשות מהם בעקבותיו.
אי-פיקוח על המפעלים
אגף איכות אוויר במשרד להג"ס (להלן - אגף איכות אוויר) לא עדכן במשך כשבע שנים הנחיה שהעביר למחוזות המשרד ב-2007, ולפיה בקבוצת מפעלים שפוטנציאל זיהום האוויר שלהם רב יש לבצע דיגומי פתע אחת לשנתיים, ולא העביר למחוזות רשימה מעודכנת ומחייבת של מפעלים שפוטנציאל זיהום האוויר שלהם רב. נמצא כי מחוז דרום של המשרד כלל לא היה מודע להנחיה, וממילא לא פעל לפיה, וביצע את הדיגומים על פי שיקול דעתו בלבד. אגף איכות אוויר הקצה מדי שנה למחוזות תקציב לביצוע דיגומי פתע של ארובות, אך הוא לא עקב אחר ביצועם.
בשנים 2013-2011 לא עמדו המחוזות השונים ביעדי תכניות העבודה שקבעו לעצמם, וברוב התקופה היה שיעור דיגומי הפתע של ארובות נמוך יותר ממחצית מן המתוכנן. בולטת לרעה שנת 2013, שבה ירד שיעור דיגומי הפתע הכולל ל-15% בלבד; במחוז חיפה, שבו נמצאים מפעלים רבים שפוטנציאל זיהום האוויר שלהם מרבי, לא נעשו דיגומים כלל בשנה זו. לפיכך נפגמה מאוד יכולתו של המשרד להג"ס לקיים בקרה ראויה על הדיגומים התקופתיים של פליטות מוקדיות של מזהמים שעשו המפעלים עצמם, ולוודא כי הם עומדים בתנאים שהוטלו עליהם ברישיון העסק או בהיתר הפליטה שניתן להם לפי חוק אוויר נקי לעניין פליטות מוקדיות של מזהמים.
מנתוני המשרד להג"ס מינואר 2014 עולה כי בתקופות שבין אוגוסט לנובמבר 2012 ובין אפריל 2013 לינואר 2014 לא קיימו כ-21% מהמפעלים את הנדרש מהם ולא ביצעו את כל הדיגומים התקופתיים שהיו אמורים לבצע. עקב כך לא נדגמו כנדרש כ-46% מהארובות שבכלל המפעלים (1,229 ארובות). בתקופות אלה כל מחוזות המשרד כמעט שלא נקטו צעדי אכיפה נגד מפעלים שלא הגישו נתונים על דיגום תקופתי של פליטות מזהמים מארובותיהם על פי הנדרש (בין אפס צעדי אכיפה לשני צעדים במחוז).
ליקויים בשימוש במערכות המידע ובפרסום מידע באתר האינטרנט
אחת ממערכות המידע שבהן משתמש המשרד להג"ס כדי לפקח על מאות המפעלים המזהמים ולאפשר מעקב אחריהם היא מערכת "פליטות מתעשייה". הביקורת העלתה כי למערכת אינם מוזנים נתונים על כל המפעלים והעסקים הפולטים מזהמים לאוויר הרשומים בה, וקיימים מפעלים ועסקים רבים נוספים שבהם הפליטות לא מוקדיות, אך הם כלל לא רשומים במערכת זו אלא במערכת אחרת.
המידע שמתבסס על מערכת "פליטות מתעשיה" המוצג באתר האינטרנט של המשרד אינו מעודכן, שכן מסוף 2013 ועד אוקטובר 2014 לא הוזנו לאתר נתונים חדשים. המידע על חריגות מִתִּקְנֵי פליטה של מזהמים, מידע שחשוב ביותר כי יגיע לידיעת הציבור, אינו תמיד אמין. המידע על הפליטות שנמצאו בדגימות המוצג באתר אינו ברור למשתמש לא מקצועי, וגם ההסברים וההערות שמצורפים אינם מבהירים אותו. עד אוקטובר 2014 הסתפק המשרד להג"ס בפרסום הנתונים שנאספו כפי שהם ועבור כל מפעל בנפרד, ולא פרסם דוחות הכוללים ריכוז נתונים ערוכים של הדיגומים התקופתיים בכל המפעלים, באופן שיספק לציבור תמונת מצב ברורה לגבי הפליטות, רמת החריגות וחומרתן, כמצופה ממנו נוכח סעיף 15 לחוק אוויר נקי.
העובדים במחוזות ממעטים להשתמש במערכת "פליטות מתעשייה", ואת המידע והנתונים הנוגעים למפעלים שבאחריותם הם מאחסנים אצלם לצורך שימושם השוטף. כמו כן דוחות סיכום נתונים הכוללים ניתוח של הנתונים והממצאים, הסקת מסקנות ומתן המלצות, אינם מופקים מהמערכת בתדירות הדרושה. יוצא אפוא כי אין ביכולתו של המשרד לנצל באופן מקצועי ומיטבי כלי מעקב, בקרה ודיווח מרכזי, שהיה אמור לשמש אותו לצורך קביעת מדיניות, קיום הליך קבלת החלטות מקצועי, מעקב ובקרה ראויים בנושא והתרעה על חריגות, וכדי להבטיח שקיפות לציבור.
המשרד להג"ס משתמש במערכת מידע נוספת - מערכת "מעוף" המשמשת לרישוי של כלל העסקים שבטיפול המשרד ולפיקוח עליהם. אולם לא כל המחוזות מקפידים להזין במערכת זו את נתוני סיורי הפיקוח, ולכן היא אינה יכולה לשמש בסיס נתונים אמין ועדכני על תהליכי הרישוי והפיקוח.
יכולתו של המשרד להג"ס להפיק תועלת ממשית ממערכות המידע הקיימות היא מוגבלת הן משום בעיות של הזנת נתונים באופן סדור ושוטף והן משום מגבלותיהן של המערכות לשמש ככלֵי מעקב שכוללים את כל המידע הרלוונטי ומצביעים על חריגות מתקנים ועל ליקויים אחרים. עד אוקטובר 2014 לא הייתה עדיין אפשרות להסתייע במערכת המחשוב החדשה שהוחל בפיתוחה, ולא ברור מתי יתאפשר הדבר.
אי-הסדרה של שיתוף הפעולה בין המשרד להג"ס ליחידות הסביבתיות ברשויות המקומיות
המשרד להג"ס לא קבע ולא העביר לגורמים השונים (מטה המשרד, המחוז והיחידות הסביבתיות) נוהלי עבודה המפרטים את סמכויותיהם ואת חלוקת העבודה ביניהם בתחומי הסביבה השונים, למעט נוהלי עבודה בתחום ייצור החשמל שנקבעו בינואר 2014.
המשרד להג"ס חישב את סכומי התמיכות הכספיות המגיעות ליחידות סביבתיות באופן שאינו עולה בקנה אחד עם הקול הקורא שפרסם בעניין זה: עקב כך קיבלו חלק מהיחידות סכומים הגבוהים מהמגיע להן לפי לשון הקול הקורא ואחרות - פחות מהמגיע להן.
ליקויים בפעולות האכיפה
שני נוהלי אכיפה כלליים, נוהל אכיפה סביבתית (להלן - נוהל האכיפה) ונוהל אכיפת מפגעים חמורים, שקבע המשרד להג"ס לא נגעו להיבטים הכמותיים של עצמת המפגעים ושל שיעור החריגות מהתקנים של המזהמים בתחומים השונים. נוהל אכיפה סביבתית כללי נוסף שאושר עקרונית על ידי הנהלת המשרד להג"ס במאי 2013 וקבע "אמות מידה לתעדוף אכיפה" לא נכנס לתוקף עד אוקטובר 2014.
קיימים הבדלים ניכרים בדרכי הטיפול של המחוזות השונים של המשרד בבעלי מקורות פליטה נייחים המפרים את חוק אוויר נקי. מכאן עולה כי אין למשרד הנחיות ברורות המחייבות את כל המחוזות בתחום מקורות הפליטה הנייחים, וכי כל מחוז פועל לפי שיקוליו.
בשנים 2014-2012 חרגו כל יחידות המשרד להג"ס העוסקות בטיפול במפגעים, בידיעת אשכול אכיפה שבמשרד, מלוחות הזמנים שנקבעו בנוהל האכיפה; בחלק לא מבוטל מהמקרים מדובר בחריגות ניכרות מאוד מלוחות הזמנים. נוסף על כך בשנים אלה שום יחידה לא דיווחה על מפגעים חמורים בתחומים השונים, שלטיפול בהם נקבעו בנוהל אכיפת מפגעים חמורים פרקי זמן קצרים מאוד לביצוע, ולכן לא נעשה בנוהל זה שום שימוש.
עקב הזנה חלקית של פרטים על מפגעים בתחומים השונים למערכת "מעוף" הנהלת המשרד ויחידות המטה, לרבות אשכול האכיפה, אינן מקבלות מידע מלא על כל המפגעים שאיתרו המחוזות, ולכן לא יכול האשכול לפקח כראוי על פעולות האכיפה שנוקטים המחוזות בעקבות איתור מפגעים, לעקוב אחר פעולות אלה ולוודא כי הן נעשות על פי הנדרש בנוהל האכיפה.
למרות הנחייתו ממאי 2013 של השר להג"ס שכיהן במועד הביקורת, לא מיקד המשרד בשנת 2013 את פעילות האכיפה שלו בתחום זיהום האוויר, ושיעור תיקי החקירה שפתח המשרד בתחום זה בשנת 2013 אף היה נמוך יותר משיעורם בשנת 2012.
מחוזות המשרד ממעטים ליזום הטלת עיצומים כספיים על מי שהפר הוראה מהוראות חוק אוויר נקי. יש מחוזות שלא השתמשו כלל בהליך אכיפה זה, ומחוזות שהחליטו להשתמש בו לא הקפידו להשלימו.
ליקויים בפיקוח של מחוז הדרום על מפעלים ועל עסקים
בעניין סיורי הפיקוח ודיגומי הפתע בארובות, מחוז דרום לא הכין נהלים מפורטים שיחייבו את כל הצוותים העוסקים בנושא ויכללו הנחיות בכל תחומי עבודתם כגון סדרי הבדיקות, סדרי הרישום והתיעוד וסדרי המעקב אחר תיקון הליקויים.
המחוז אינו נוהג להכין תכניות פיקוח שנתיות על סיורים ודיגומים של כל הצוותים, וממילא אינו מגבש גם תכניות רב-שנתיות בנושא. בשל כך אי-אפשר לדעת אם עמד המחוז במשימותיו הכלליות בתחום חשוב זה, וכן מי מהצוותים ביצע את המוטל עליו ומי לא.
בכמה מקרים חרג המחוז מפרקי זמן שקבע לעצמו לטיפול בממצאים של סיורי הפיקוח שערך. במקרים אחרים לא נמצאו מסמכים המצביעים על כך שהמחוז נקט צעדים כלשהם בעניינם של מפעלים שלא הגיבו כלל לדוחות סיכום הסיורים במפעלים שנשלחו אליהם, ורק כשנה אחרי שנשלחו הדוחות קיים המחוז סיורים חוזרים במפעלים האמורים ווידא כי הם ביצעו את הנדרש מהם.
ההמלצות העיקריות
על המשרד להג"ס לבחון ללא דיחוי את הצורך לעדכן את התקנות למניעה ולצמצום של זיהום אוויר ממקורות פליטה נייחים, וכן את הצורך לקבוע הוראות נוספות, כדי שהשר להג"ס יוכל להביאן כנדרש לאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת.
על המשרד להג"ס לזרז את טיפולו בסיווג המחודש של העסקים. כמו כן, עליו להקפיד על תיאום מלא בין אגפי המשרד ולהבהיר למחוזות השונים, ליחידות הסביבתיות ברשויות המקומיות ולאיגודי הערים מהו הסיווג החדש ומה נדרש מהם לעשות בעקבות זאת.
על הנהלת המשרד להג"ס לייחד דיון בתוצאות סיורי הפיקוח התקופתיים במפעלים, לנתח תהליכים והתפתחויות שנתיים ורב-שנתיים בתחום חשוב זה, לבחון אם הנתונים מצביעים על שונוּת בין המחוזות, להסיק את המסקנות העולות מנתונים אלה ובהתאם להעביר הנחיות והוראות ליחידות הרלוונטיות. על המשרד להג"ס ללמוד את הנתונים בעניין שיעור ביצוע דיגומי הפתע, לנתח את הסיבות ואת המשמעות של היעדר הדיגום על התמודדות עם זיהום האוויר ממפעלים, להכין תכנית פעולה מעודכנת, מסודרת וניתנת ליישום שתוכל לתת מענה מיטבי לבעיה וליישם את התכנית.
על המשרד להג"ס לטפל ללא דיחוי באופן עקבי ושוטף במפעלים הפולטים מזהמים לאוויר שאינם מעבירים כנדרש נתונים על דיגום תקופתי. כן עליו לצמצם את מספר המפעלים שאינם נדרשים להגיש דיגום כאמור, אף שהם ידועים כמפעלים שבהם פליטות מזהמי האוויר הן מוקדיות.
כדי לייעל את הפיקוח על המפעלים הפולטים מזהמים לאוויר, על המשרד להג"ס לנקוט בהקדם את הצעדים הדרושים כדי שמערכות המחשוב שבהן הוא משתמש יוכלו לתת מענה הולם לצרכיו בנושא חשוב זה. עליו לבחון את אופן הצגת המידע והנתונים באתר האינטרנט שלו ואת מידת ביסוסם; עליו למצוא דרכים לשיפור ההנגשה שלהם לציבור, כך שיהיו ברורים ונהירים גם למשתמשים לא מקצועיים.
על המשרד להג"ס לגבש בהקדם מדיניות והוראות ברורות לעניין הטיפול באלה המפרים את חוק אוויר נקי, ובהם בעלי מקורות פליטה נייחים, לפרט אמות מידה ולוחות זמנים להפעלת אמצעי האכיפה השונים נגד מפרי החוק, ולעגנם בנוהל משרדי או בהנחיה המחייבת את כל הגורמים העוסקים בנושא במשרד.
על המשרד להג"ס להקפיד על כך שהנהלת המשרד ויחידות המטה שלו, ובפרט אשכול האכיפה, יקבלו מידע שוטף ועדכני על כל המפגעים הסביבתיים שאיתרו מחוזות המשרד כדי שיהיה אפשר לקיים בעניין זה מעקב ופיקוח סדירים ויעילים.
על המשרד להג"ס לבחון אם בשנים האחרונות היו מפגעים חמורים, ובכלל זה מפגעים בתחום זיהום האוויר, ואם כן - לבחון לעומק את הסיבות להימנעותם של המחוזות מלדווח על מפגעים אלה כמפגעים חמורים ולנקוט צעדים למניעת הישנותו של ליקוי זה בעתיד. עליו לבחון גם את הסיבות לחריגות הניכרות הרבות מלוחות הזמנים לטיפול במפגעים שקבע ולנקוט צעדים למניעתן.
סיכום
זיהום אוויר בכלל וזיהום אוויר ממקורות נייחים בפרט הוא מפגע סביבתי שעלול לסכן את בריאות האנשים שנחשפים אליו ולפגוע בה מאוד. לשם טיפול בנושא נחקק בארץ בשנת 2008 חוק מיוחד, חוק אוויר נקי, והוא נכנס לתוקף בינואר 2011. בחוק הוטלה על המשרד להג"ס אחריות רבה בתחום, והוענקו לו סמכויות נרחבות ואמצעי פיקוח ואכיפה שיאפשרו לו לבצע את המוטל עליו.
הביקורת על טיפול המשרד להג"ס במקורות זיהום אוויר נייחים העלתה כי המשרד אינו מטפל בנושא כראוי ואינו עושה שימוש מיטבי באמצעים ובכלים שהועמדו לרשותו: לא הותקנו תקנות חדשות בנושא, ותקנות ישנות מאוד לא עודכנו; לא הושלם סיווג מחודש של המפעלים בהתאם לפוטנציאל הנזק שלהם לסביבה לשם קביעת הגורם המטפל בהם ואופן הטיפול; לא נעשה שימוש מספק ויעיל במערכות המחשוב שפיתח המשרד להג"ס כדי לתמוך בהליכי הפיקוח והאכיפה בעניין פליטת מזהמים, והמשרד אינו מקיים פיקוח הדוק בתחום זה; ועולה ספק לגבי היעילות והאפקטיביות של השימוש שעושה המשרד באמצעי האכיפה שהועמדו לרשותו.