רישום זכויות במקרקעין שבניהול רשות מקרקעי ישראל

​רקע כללי

חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 (להלן - חוק המקרקעין), קובע כי עסקה במקרקעין  חייבת ברישום הזכויות בפנקס המקרקעין המתנהל בלשכת רישום מקרקעין (להלן - רישום הזכויות), ואם לא נגמרה ברישום זכויות רואים אותה רק כ"התחייבות לעשות עסקה".

רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) מופקדת על פי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן - חוק רשות מקרקעי ישראל), על ניהול מקרקעי ישראל השייכים למדינה, לרשות הפיתוח ולקרן הקיימת לישראל (להלן - מקרקעי ישראל). בהתאם לחוק, אחד מתפקידיה של רמ"י הוא "קידום הרישום של הזכויות במקרקעי ישראל בפנקסי המקרקעין". כמו כן, בהחלטתה מיולי 1991 הטילה הממשלה על רמ"י את האחריות לקידום רישום הזכויות.

רישום הזכויות ניתן לביצוע רק לאחר שהושלמו שתי פעולות עיקריות:   (א)  רישום פרצלציה: חלוקת המקרקעין לחלקות רישום נפרדות התואמות את המגרשים לפי תכנית מפורטת, תהליך הכרוך בהכנת תכניות לצורכי רישום (להלן - תצ"ר) ורישומן בפנקסי המקרקעין.   (ב)  רישום בית משותף: כאשר על החלקה יש יותר מיחידת דיור אחת, יש להכין תשריט רישום בית משותף של המבנה והקרקע ליחידות דיור ולרשום כל יחידה ואת הזכויות שלה כתת-חלקה בפנקס הבתים המשותפים. במקרים רבים לא נעשו פעולות אלה, ולכן לגבי יחידות דיור רבות לא נרשמו הזכויות.

על פי אומדן של רמ"י מדצמבר 2013, על המקרקעין שבניהולה נבנו כ-1.05 מיליון יחידות דיור, מהן לגבי כ-330,000 לא נעשה רישום זכויות. זכויות באותן יחידות רשומות ומנוהלות בספר הנכסים  ובקובץ המשכנים  של רמ"י - רישום שאמור להיות תחליף זמני לרישום זכויות על פי חוק המקרקעין.

חשיבות רישום הזכויות קיבלה משנה תוקף לאחר שבשנת 2009 החליטה הממשלה על המשך הרפורמה ברמ"י, שאחד הנדבכים המרכזיים בה הוא צמצום מתן השירות לחוכרים של רמ"י על ידי העברתם מחכירה לבעלות, לשם הקטנת החיכוך עמם. לשם כך יש לבצע קודם כול את הפעולות המאפשרות רישום זכויות; מקרקעין שלא הושלמו לגביהם פעולות אלה, אי-אפשר להעביר בעלות עליהם, ובכך יש פגיעה גם במטרות הרפורמה ברמ"י.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות רמ"י לקידום רישום הזכויות. כמו כן נבחנה מידת יישומן של המלצות הוועדות שעסקו ברישום הזכויות - המלצות שאומצו הן בידי הממשלה, הן בידי מועצת מקרקעי ישראל (להלן - המועצה). בדיקות השלמה נעשו במשרד הבינוי , ברשם הקבלנים שבמשרד הבינוי, במרכז למיפוי ישראל (להלן - מפ"י), באגף לרישום והסדר מקרקעין שבמשרד המשפטים, במינהל התכנון שבמשרד הפנים ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר.

הליקויים העיקריים

תמונת המצב בנוגע לאי-רישום זכויות

בכ-330,000 לא נעשה רישום זכויות. זכויות באותן יחידות רשומות ומנוהלות בספר הנכסים ובקובץ המשכנים של רמ"י - רישום שאין די בו לעגן את זכויות הרוכשים. מצב שבו לא נעשה רישום זכויות ביחידות דיור נוגד את האינטרס הציבורי שכן, בין היתר, הוא פוגע ביציבות המשפטית והכלכלית של בעלי הזכויות ביחידות הדיור וגם עלול להגביר את הנטל הבירוקרטי. זאת ועוד, אי-רישום של זכויות בפנקס המקרקעין אינו מאפשר למדינה לנהל רישום מרוכז ומסודר של מארג הזכויות במקרקעין בישראל.

ליקויים ביישום של המלצות ועדות ממשלתיות והחלטות המועצה לקידום רישום הזכויות

בניגוד להמלצות "ועדת דליצקי"  ולהחלטות המועצה, רמ"י אינה פועלת להבטיח כי לקראת אישור תכניות מפורטות יהיו בידיה תצ"רים המאפשרות רישום הפרצלציה בסמוך למועד שיווק הקרקע.

משרד הבינוי פרסם נוהל שנועד להבטיח כי לקראת אישור תכניות מפורטות שהוא מקדם יהיו בידיו תצ"רים מאושרות, אך אינו עוקב אחר יישום הנוהל, ואין לו מידע מלא וזמין על שלבי הכנת הפרצלציה ורישומה בתכניות המפורטות שהוא מתכנן.

רמ"י פועלת בניגוד להחלטת המועצה ומשווקת את מרבית הקרקעות שכוללות יחידות דיור לפני רישום הפרצלציה. היא גם לא דיווחה למועצה על כך שפעלה בניגוד להחלטה, וממילא המועצה לא קיימה דיון בעניין.

חוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה), התשכ"ד-1964 (להלן - חוק שיכונים ציבוריים), הוא כלי נוסף בידי רמ"י ומשרד הבינוי לקידום רישום הזכויות. על פי תיקון מס' 6 לחוק זה, הסמכות לאשר תכנית שיכון ציבורי למבנים שתכנונם אושר הופקדה בידי ועדות משנה לעניין תכניות לשיכונים ציבוריים. משרד הפנים אמור היה להקים את הוועדות במחוזותיו ועליהן היה לאשר רישום פרצלציות, רישום בתים משותפים ורישום זכויות, גם כאשר הבנייה לא נעשתה בהתאם לתכנית מפורטת מאושרת. ואולם עד מועד סיום הביקורת לא הוקמה אף ועדת משנה כזו ולא נעשה רישום זכויות באף יחידת דיור שתכנונה אושר בתקופה שבה תיקון מס' 6 האריך את תוקפו של חוק שיכונים ציבוריים (מ-1.1.99 עד 31.12.09; ושהבנייה החלה לא יאוחר מ-31.12.11). על פי נתוני משרד הבינוי אי-הקמת ועדות המשנה מונעת את קידום רישומן של כ-50,000 יחידות דיור שנבנו על פי פרוגרמות של המשרד. יצוין כי נתונים אלו אינם כוללים יחידות דיור שרמ"י שיווקה בתקופה שבה תיקון מס' 6 האריך את תוקפו של חוק שיכונים ציבוריים, ולכן למעשה מדובר במספר גדול יותר של יחידות דיור שהיה אפשר להשתמש בחוק זה לצורך קידום רישום הזכויות בהן.

ליקויים בארגון וניהול של רישום זכויות במקרקעין על ידי רמ"י

רמ"י הכינה, עבור השנים 2012-2003, שתי תכניות עבודה חמש-שנתיות (תכניות חומש) להדבקת הפיגור שהצטבר במשך שנים ברישום הזכויות, וקבעה את יעדיהן. בפועל כללו דיווחיה על הישגי תכניות החומש גם רישום ביחידות דיור ששיווקה בשנות החומש, ולכן לא שיקפו את העמידה ביעדי התכנית, וזו הייתה נמוכה משמעותית מן המדווח. כמו כן, רמ"י לא בחנה את הסיבות לאי-ההצלחה ברישום יחידות הדיור שנכללו בתכניות החומש - פעולה שיכלה להביא לגיבוש פתרונות לחסמים שמנעו את הרישום. התכנון הלקוי והיעדר הפקת לקחים שוטפת וגיבוש פתרונות לחסמים תרמו לכך שבשנים 2013-2003  הצטמצם מספר יחידות הדיור שלא בוצע לגביהן רישום מכ-400,000 לכ-330,000 בלבד. מכאן שרמ"י לא השיגה את מטרת התכניות ולא השלימה את רישום הזכויות בכלל יחידות הדיור שנבנו על מקרקעי ישראל.

באוגוסט 1998 אימצה הממשלה את המלצות ועדת דליצקי בעניין הבטחת רישום זכויות רוכשים בדירות במועד אכלוסן וזירוז רישום הדירות שבנייתן הסתיימה בעבר, ובעקבותיהן הקימה ועדת היגוי לרישום זכויות. מטרת ועדת ההיגוי הייתה לבצע מעקב ובקרה על יישום המלצות ועדת דליצקי, ולגבש ולאשר דרכי פעולה ופתרונות לבעיות בעניין רישום הזכויות. ועדת ההיגוי מתכנסת מדי ארבעה חודשים ודנה בהתקדמות רישום הזכויות. הועלה כי הוועדה ניהלה דיונים ואף קיבלה החלטות ללא מידע בסיסי על סוגי החסמים המעכבים את רישום הזכויות ועל היקפי יחידות הדיור שהן מעוכבות רישום לפי כל אחד מהחסמים.

רמ"י מפקחת בצורה לקויה ורופפת על התקדמות תהליך הפרצלציה, ובפרט בתכניות מפורטות שמקדמים גורמי חוץ, דבר שמונע ממנה מידע שלם, מדויק וזמין על מצאי תכניות על קרקעות המדינה שבהן טרם נעשתה פרצלציה. זאת ועוד, אף שרמ"י אחראית לתהליך קידום רישום הזכויות כולו, אין לה מערכת מידע המאפשרת לנהל את פעולות הרישום בכל השלבים ולפקח על אמינותן ושלמותן, ולכן אין לה גם תמונת מצב כוללת ומהימנה המאפשרת בקרה ומעקב אחר תהליכי הרישום, בכל אחד משלביו.

אכיפה רופפת של רישום הזכויות במקרקעין על ידי רמ"י

אף שבידי רמ"י אמצעי אכיפה יעיל להבטחת רישום הזכויות - הגשת תלונות לרשם הקבלנים נגד יזמים אשר הפרו את התחייבויותיהם לרישום הזכויות - משנת 2007 לא הגישה רמ"י ולו תלונה אחת לרשם הקבלנים, ובפועל שיתוף הפעולה בין שני הגופים הופסק. לרמ"י גם אין מנגנון המבטיח כי היזמים יירשמו את הזכויות כדין, ובשונה ממשרד הבינוי, היא אינה דורשת מהיזמים להפקיד ערבויות לביצוע התחייבויותיהם לרישום הזכויות, ובכך מוותרת על כלי הרתעה יעיל להבטחת פעולה זו.

עיכוב ביישום הרפורמה ברמ"י

אחת המטרות המרכזיות של הרפורמה ברמ"י היא הקניית בעלות לחוכרים על יחידות הדיור; אולם מאחר שהקניית הבעלות מותנית ברישום הזכוית כדין, העיכוב ברישום זה הוא חסם ביישום הרפורמה. נכון לאוקטובר 2014 , מבין 654,000 נכסים שרמ"י יכולה, על פי הרפורמה, להקנות עליהם בעלות, לגבי כ-330,000  (כ-50%) לא ניתן לעשות זאת משום שלא נרשמו בהן זכויות כדין.

ההמלצות העיקריות

על רמ"י לאכוף על חברות מנהלות ומתכננות  את העמידה בהתחייבויותיהן, לרבות אלו הנוגעות לרישום זכויות, אשר מעוגנות בהסכם עמן. עליה גם לפקח על התקדמות רישום הפרצלציה על פי לוחות הזמנים שנקבעו לכך ולהתריע בעוד מועד לפני החברות שאינן עומדות בהם.

על רמ"י לפעול בהתאם להחלטות המועצה - לשווק קרקעות אך ורק לאחר השלמת רישום הפרצלציה לגביהן, ובכך לקדם את תהליך רישום הזכויות.

על רמ"י להביא לכך שתהיה לה מערכת מידע ממוחשבת אחודה לכל שלבי תהליך הרישום ולטייב את בסיס הנתונים שלה בתחום זה. עליה להבטיח שהמערכת תאפשר קבלת תמונת מצב עדכנית של התכניות לאורך ציר הזמן ועל פי השלבים השונים של הרישום; וכן תאפשר זיהוי של "צווארי בקבוק" בתהליך, תכניות שתהליך רישומן נעצר ובעיות מיוחדות ומקרים חריגים שהתעוררו ושעלולים להשפיע על המשך התהליך.

על רמ"י לנתח את הסיבות לאי-ההצלחה ברישומן של מאות אלפי יחידות הדיור שנכללו בתכנית העבודה כדי לגבש פתרונות לחסמים שמנעו את הרישום.

על רמ"י לגבש תכנית אסטרטגית ומתכללת לקידום רישום הזכויות שתתבסס על המלצות הוועדות המקצועיות, לרבות ההמלצות הנוגעות להטמעת תהליך רישום הזכויות בתהליך התכנון ולשיווק קרקע למגורים לאחר רישום הפרצלציה. על התכנית גם לכלול כלים לייעול תהליכי הארגון והניהול של רישום הזכויות ולהגברת אכיפתו.

סיכום

רשות מקרקעי ישראל אחראית לקידום רישום הזכויות בפנקסי המקרקעין ליחידות הדיור שמוקמות על מקרקעין שבניהולה. מועצת מקרקעי ישראל הטילה עליה גם את האחריות להדבקת הפיגור שהצטבר במשך שנים ברישום הזכויות במאות אלפי יחידות דיור. רישום הזכויות כדין מקנה לרוכש יחידת הדיור הגנה על זכות הקניין, וכן מאפשר למדינה לנהל רישום מרוכז ומסודר של מארג הזכויות במקרקעין בישראל. רישום הזכויות קיבל משנה חשיבות כשהוגדר כאחד הנדבכים המרכזיים ברפורמה ברמ"י, שמטרתה לצמצם את החיכוך בין החוכרים לבינה. ואולם רמ"י לא השיגה את המטרות שקבעה לה הממשלה ולא את היעדים שקבעה לעצמה בשתי תכניות חומש שביצוען נמשך כעשר שנים, קרי השלמת רישום הזכויות ביחידות דיור שבהן טרם נעשה הדבר.

בביקורת נמצאו ליקויים רבים הנוגעים לבסיס פעולות הניהול והארגון של רמ"י: אין לרמ"י מערכות ממוחשבות לשליטה ולבקרה על תהליך רישום הזכויות, ולכן לא איתרה חסמים בתהליך זה ולא גיבשה להם פתרונות. רמ"י גם לא אכפה על חברות מנהלות את התחייבויותיהן לקידום רישום הזכויות, ולא פעלה בהתאם להחלטת המועצה לשווק קרקעות למגורים רק לאחר שנרשמה בהן פרצלציה - פעולה שיכלה להקל מאוד על השלמת רישום הזכויות. ליקוי זה בשיווק אף הולך ומעמיק, שכן גם ביחידות דיור שנבנו בשנים האחרונות נוצר פיגור ברישום הזכויות והוא מתווסף על הפיגור הקיים ברישום זכויות ביחידות דיור שהוקמו בעבר. גם משרד הפנים כשל בתפקידו להקים ועדות משנה שיאפשרו קידום רישום הזכויות באמצעות חוק רישום שיכונים ציבוריים. התוצאה היא שמאז אומצו המלצות ועדת דליצקי בשנת 1998, במשך כ-16 שנים, הצטמצם מספר יחידות הדיור שלא נעשה להן רישום זכויות אך במעט: מ-420,000 יחידות לכ-330,000 בסוף שנת 2013.

על רמ"י לפעול להשגת המטרה שהציבה הממשלה - הדבקת הפיגור ברישום הזכויות ביחידות דיור שנבנו בעבר, והבטחת רישום הזכויות בקרקעות למגורים שישווקו בעתיד באמצעות הטמעת רישום הזכויות בתהליך התכנון והביצוע. לשם כך על רמ"י להתייחס לתחום זה כאל פרויקט שהמשאבים שיוקצו לו יותאמו לתכנית עבודה שתגובש ולה יעדים כמותיים, לוחות זמנים ודרכי פעולה סדורות שיביאו להשגת התוצאה בפרק זמן קצר. אחת הפעולות המשמעותיות שעשויות למנוע את הגדלת היקף יחידות הדיור שזכויותיהן אינן נרשמות היא שיווק הקרקע רק לאחר הפרצלציה. אשר לפיגור הקיים ברישום זכויות ביחידות דיור, על רמ"י לאתר חסמים בתהליך רישום הזכויות, להעריך מהו היקפם ולגבש להם פתרונות. בה בעת על תכניתה של רמ"י לתת את הדעת לצורך בפיתוח והפעלה של מערכת אכיפה אפקטיבית שתבטיח את רישום הזכויות כדין.