סיוע בדיור לזכאים

רקע כללי

סיוע בדיור לנזקקים הזכאים לכך הוא מרכיב מהותי במימוש זכותם הבסיסית של האוכלוסיות החלשות בחברה לחיים בכבוד. משרד הבינוי נותן סיוע בדיור לזכאים לו לפי אמות המידה והקדימויות לזכאות שקבע (להלן - זכאי משרד הבינוי) המתבטא בעיקר בהשתתפות בתשלום שכר דירה בשוק החופשי (להלן - סיוע בשכ"ד) ובהקצאת דירות השייכות למדינה תמורת שכר דירה מופחת (להלן - דיור ציבורי). לביצוע תפקידו נעזר משרד הבינוי בחברות המנהלות את השכירות והתחזוקה של הדיור הציבורי (להלן - חברות האכלוס). גם משרד העלייה והקליטה (להלן - משרד הקליטה) מסייע בדיור, אך רק לעולים חדשים עד 15 שנים מיום עלייתם לארץ (להלן - זכאים עולים).

דוח זה עוסק בהסדרה של הסיוע בדיור בשני תחומים עיקריים - הסיוע בשכר דירה והזכאות לדיור ציבורי. ביולי 2014 התגוררו כ-60,000 בתי אב בדיור ציבורי. נוסף להם נמצאו כ-2,570 זכאי משרד הבינוי וכ-27,000 זכאי משרד הקליטה, הממתינים לקבלה או להחלפה של דירת דיור ציבורי. ביולי 2014 היה מספר הזכאים מקבלי סיוע בשכ"ד כ-142,000 שכחצי מהם זכאים עולים (52%), והיקף הסיוע בשנת 2014 עמד על כ-1.5 מיליארד ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה את עבודת המטה וההיערכות במשרד הבינוי להתוויית מדיניות ולהכנת תכניות עבודה לטווח הקצר ולטווח הארוך, לרבות פעולות לרכישת דירות הולמות לזכאים המתאימות לצורכיהם, וכן את הפעולות למתן סיוע בדיור למי שנמצא זכאי לכך אם באמצעות השתתפות בתשלום שכר דירה אם באמצעות דיור ציבורי, ובכלל זה ניהול תור הממתינים וניהול מאגר הדיור הציבורי. נבדק גם התיאום בין משרדי הבינוי והקליטה בנוגע לסיוע בדיור לוותיקים ולעולים. עוד נבדקו פעולותיו של משרד הבינוי לרכישת דירות נכסי רכישה בשנים האחרונות, לרבות ההרחבה של מסלול רכישה זה והחלתו גם על משפחות מרובות ילדים. הבדיקות נעשו במשרד הבינוי ובחברות האכלוס, במשרדי הקליטה והאוצר ובמוסד לביטוח לאומי (להלן - בט"ל). בדיקות השלמה נעשו באגף הרווחה של עיריית ירושלים.

הליקויים העיקריים

עבודת מטה למתן מענה לצורכי הדיור ציבורי

החלטות ממשלה וועדות שונות עסקו בסוגיית הסיוע בדיור. ההחלטות וההמלצות של הוועדות נגעו בצורך לקדם מתן פתרונות לדיור נאות לאוכלוסייה ובמיוחד לזו המוחלשת. משרד הבינוי לא פעל כמאסדר בכל הנוגע לקביעת תכנית ארוכת טווח לסיוע בדיור לזכאים. אף שבידי המשרד מצויים נתונים בנוגע לתמונת המצב הנוכחית של מלאי הדירות ושל מאפייני הזכאים וצורכיהם, הוא לא הכין תחזית הנוגעת לצרכים העתידיים ולמאפייניהם, למשל תמהיל הדירות שיידרש בעתיד ומיקומן הגאוגרפי, וגם לא פעל למציאת מכלול מענים שבכוונתו לספק אם בהקצאת דירות במסגרת הדיור הציבורי אם בסיוע בשכ"ד, וממילא גם לא הכין תחזית לתקציב שיידרש למתן מענים אלה.

זמן ההמתנה לדיור ציבורי

במהלך השנים הלך והתארך תור זכאי משרד הבינוי הממתינים לדיור ציבורי. להלן בתרשים 1 מפורט לגבי מספר הממתינים לפי שנים ובתרשים 2 מוצגת התפלגות הממתינים לפי משך ההמתנה (התרשימים מתבססים על נתונים שמסר משרד הבינוי למשרד מבקר המדינה):

 התרשימים בקובץ המקורי

בשנת 2014 היה זמן ההמתנה הממוצע של זכאי משרד הבינוי לקבלת דירה בדיור הציבורי כ-2.7 שנים; מכלל זכאי משרד הבינוי שעמד בשנה זו על סך 2,570. כ-856 זכאים ממתינים יותר משלוש שנים, כ-250 ממתינים יותר משבע שנים, 19 ממתינים 15-10 שנים ו-2 ממתינים יותר מ-15 שנים. במציאות כזאת ניטעת בזכאים תקווה למימוש זכאותם, אך לנוכח היעדר מלאי דירות זמינות אין לתקווה זו כל תוחלת ממשית. אי-מימוש הזכאות לדיור ציבורי וההמתנה הארוכה ללא כל תכלית עלולים לעורר בזכאים, נוסף לפגיעה בכבודם, גם תחושת תסכול ומרמור.

הקצאת דירות לפי מאפייניהם האישיים של הזכאים

1. התאמת דירות לזכאים בעלי מוגבלות פיזית: נוהלי משרד הבינוי מאפשרים החלפה והתאמה של דירה בדיור הציבורי לפי מאפייניהם האישיים של הזכאים וכן מתן עדיפות לסובלים ממוגבלות פיזית. לצורך זה קבע המשרד אמות מידה אך לא הקפיד לקבל החלטותיו לפיהן.

2. דירות גדולות למשפחות קטנות: משרד הבינוי מנהל את מאגר הדיור הציבורי בחוסר יעילות הפוגע ביכולתו להקצות דירות. מניתוח הנתונים עלה כי יותר מ-26,000 דירות נמצאות בחזקתם של זכאים שעל פי נוהל המשרד זכאים לדירות קטנות מאלה שהם מתגוררים בהן, ובמקרים מסוימים מדובר בזכאים שהחזיקו בדירות כפולות ששטחן המצטבר גדול מ-140 מ"ר ובהן דיירים מעטים, לעתים אף דייר אחד בלבד. הסיבה השכיחה לכך היא הקיטון בגודל המשפחה הזכאית במהלך השנים. נוהל המשרד אינו מתייחס למצב זה, והמשרד וחברות האכלוס לא נקטו פעולות להחלפת דירות הזכאים לדירות קטנות יותר המספיקות לצורכיהם ולהקצאת הדירות הגדולות לזכאים הממתינים להן.

3. צפיפות דיור: כ-1,500 זכאים גרים בצפיפות דיור על פי הגדרת נוהלי המשרד. 223 מהם ביקשו להחליפה ונמצאו זכאים לדירה מרווחת יותר אך לא נמצאה להם דירה מתאימה. זמן ההמתנה הממוצע להחלפת דירה קטנה לדירה מרווחת יותר הוא שלוש שנים. גם בנוגע לזכאים אלה נמצאו כאלה הממתינים שנים רבות, ובמקרים מסוימים יותר מ-10 שנים ואף 15 שנים.

דירות שאינן מאוכלסות

מאות דירות דיור ציבורי אינן מאוכלסות, חלקן במשך שנים, ורבות מהן נמצאות ביישובים במרכז הארץ ולהן ביקוש רב. משרד הבינוי לא בחן באופן פרטני את הסיבות לכך שדירות אלה עומדות ריקות. הוא גם לא גיבש תכנית להשבתן למצב תקין, לא בדק את התאמתן לזכאים ובמקרים נדרשים הוא לא מכר אותן בשוק החופשי כדי לרכוש במקומן דירות אחרות למאגר הדיור הציבורי. רק בדצמבר 2014, לקראת מועד סיום הביקורת, הוא קיים מכרז למכירת 36 מהדירות בשוק החופשי ומהן נמכרו 31 דירות.

היעדר ראייה כוללת של משרד הבינוי בנוגע לניהול תחום הסיוע בדיור

נוסף למשרד הבינוי, גם משרד הקליטה מנהל רשימת ממתינים של עולים הזכאים לדיור ציבורי. אף שמאגר הדירות אחוד ומשותף לזכאי שני המשרדים, לכל משרד שיקולים וקריטריונים אחרים המגדירים את הזכאות לסיוע בדיור. כתוצאה מכך, משרד הבינוי אינו מנהל את הקצאת הדירות בראייה כוללת ומערכתית, ולעתים נוצר אגב כך פער בלתי סביר בהגדרת הזכאים על פי הקבוצות השונות הגורם לחוסר יעילות בתהליך.

אי-בחינה של השלכות הסיוע בשכר דירה על הזכאים

זכאי משרד הבינוי וזכאים עולים מקבלי סיוע בשכ"ד חשופים לשינויים בגובה שכר הדירה ולדרישה פתאומית מהבעלים לפינוי הדירה. במציאות כזאת נפגעת רמת הוודאות שלהם בנוגע למקום מגוריהם וליכולתם לעמוד בשכר הדירה. בולטת בהיעדרה מתכונת לעדכון גובה הסיוע בשכ"ד; משרד הבינוי אינו בוחן באופן קבוע את השינויים בגובה שכר הדירה ואת היכולת הפוטנציאלית של זכאים אלה להתמודד עם עלייה במחירי השכירות. המשרד גם לא עקב אחר מימוש הסיוע כדי לאתר ולפתור בעיות העומדות בפני הזכאים.

אי-מיצוי הזכות לדיור

הזכאים לדיור ציבורי משתייכים לאשכול הסוציו-אוקונומי הנמוך; רבים מהם קשישים, אנשים עם מוגבלויות פיזיות ואחרות ועולים חדשים, המתקשים להשתלב בחברה ובשוק העבודה. קיים חשש סביר שאין הם תמיד מודעים למלוא זכויותיהם ונגישותם למידע על זכויותיהם מוגבלת. גם אם ירצו לממש את זכויותיהם אין בידיהם הכלים שיסייעו להם בקבלתן. משרד הבינוי לא נקט פעולות כדי להבטיח את מיצוי הזכויות של אוכלוסיית הזכאים. למשל, הוא לא זיהה את המתגוררים בדיור הציבורי בתנאי צפיפות דיור ולא יידע אותם שיש באפשרותם לבקש דירה מרווחת יותר. כמו כן, אף שהמשרד מודע לקיומה של תופעה שבה אזרחים הוכרו כזכאים לסיוע בשכ"ד אך לא מימשו את זכאותם, הוא לא בחן את הסיבות לכך כדי לצמצם את התופעה.

הכללת משפחות ברוכות ילדים במסלולי רכישת דירות לנכים רתוקים

בהמלצת הדרג המקצועי במשרד הבינוי החליט שר הבינוי והשיכון דאז מר אריאל אטיאס (להלן - השר דאז) לשנות את הקריטריונים לזכאות לרכישת דירות נכסי רכישה (להלן - דירות נ"ר) המיועדות לנכים רתוקים, ולאפשר גם למשפחות מרובות ילדים להיכלל במסגרת זו. החלטה זו שינתה את הקריטריונים שהמשרד קבע והפכה את קריטריון מספר הילדים במשפחה לקריטריון ראשי. בעקבות זאת עקפו אותן משפחות את שאר הממתינים שאינם נכים רתוקים ועברו לתחילת התור. בהמשך לשינוי הקריטריונים נרכשו בסך הכול 95 דירות למשפחות מרובות ילדים שנמצאו זכאיות: 19 דירות לבעלות המשפחות הזכאיות ו-76 נרכשו למאגר הדיור הציבורי. כל הדירות שנרכשו יועדו למשפחות מרובות ילדים שנמצאו זכאיות.

בסדרי קבלת ההחלטה וביישומה נמצאו ליקויים רבים ואף חמורים. ההחלטה התקבלה בלי שמשרד הבינוי קיים עבודת מטה שניתחה ואפיינה את רשימת הממתינים לדיור ציבורי ואת מצוקותיהם ובלי שגובשו חלופות לניצול התקציב לטובת זכאי הדיור הציבורי. זאת ועוד, ההחלטה התקבלה בלי שלוותה בחוות דעת משפטית ובלי שעודכן נוהל המשרד או לחילופין נקבעה הוראת שעה מיוחדת.

זכאים שרכשו את הדירות לבעלותם קיבלו מענק שסייע להם ברכישתן. שיעור המענק נקבע ל-65% ממחירה החציוני של דירה באזור מגוריו של הזכאי. בשל העובדה שהמענק נקבע ללא כל תלות במחיר הדירה הנרכשת בפועל ובעצם מדובר בסכום קבוע, נוצר לכאורה תמריץ למצות את מלוא המענק ולהקטין ככל האפשר את גובה המימון העצמי מצד הרוכש. נמצא ש-8 משפחות מתוך 19 המשפחות שרכשו דירות לבעלותן (42%), רכשו דירות קטנות שאינן מותאמות למספר הנפשות בהן. יוצא אפוא שלא רק שגובה המענק יצר תמריץ לרכישת דירות זולות ובהכרח קטנות שגרם לצפיפות דיור, אלא הדבר גם עומד בניגוד גמור להצהרת המשרד בנוגע להצדקת המבצע לרכישת הדירות, דהיינו מחסור בדירות גדולות עבור משפחות גדולות.

ההמלצות העיקריות

על משרד הבינוי לעמוד על היקף הביקוש לסיוע בדיור ולאפיין את הצרכים הייחודיים של הזכאים, ובהתאם לכך להחליט על מגוון הפתרונות שיש ביכולתו להציע להם במסגרת המשאבים העומדים לרשותו. במידת הצורך, על המשרד להניח סוגיה זו על שולחנה של הממשלה. עליו גם לקבוע כיצד לפעול כדי למנוע אי-מיצוי של זכויות המגיעות לציבור בכלל ולאותה אוכלוסייה חלשה הנזקקת לכך בפרט.

כדי לנהל ביעילות את מאגר הדיור הציבורי ולשפר את ההתאמה בין הדירות לדיירים, על משרד הבינוי לבחון מדי פעם בפעם את הצורך להתאים בין גודל המשפחה וצרכיה המיוחדים ובין הדירה שהוקצתה להם. בכל הנוגע לדיירי דיור ציבורי המחזיקים כמה דירות ללא כל הצדקה, על המשרד לפעול להשיבן בדחיפות למאגר לצורך אכלוסן במשפחות זכאים ממתינים. עליו גם למפות את הדירות שאינן מאוכלסות ולהחליט אם ניתן להקצותן לזכאים הממתינים לדיור ציבורי וכדאי לשפצן לצורך כך, או באין פתרון אחר למוכרן בשוק החופשי ולרכוש במקומן דירות אחרות לטובת הדיור הציבורי.

ראוי שמשרדי הבינוי והקליטה יגבשו מערך כללים אחוד שיחול על כל הזכאים, הן זכאי משרד הבינוי והן זכאים עולים, כפי שנהוג בנוגע לסיוע בשכ"ד. באופן הזה ניתן יהיה לייעל את ניהול מאגר הדיור הציבורי ולמנוע עיוותים בהקצאת דירות לזכאים.

לנוכח השחיקה בגובה הסיוע בשכ"ד והקשיים המלווים את שוכרי הדירות בשוק החופשי ראוי שמשרד הבינוי, יגבש מתכונת לעדכון גובה ההשתתפות בשכר דירה ובמידת הצורך יעלה את הסוגייה לדיון והחלטה בממשלה.

סיכום

סיוע בדיור לנזקקים הזכאים לכך הוא מרכיב מהותי במימוש זכותן הבסיסית של האוכלוסיות המוחלשות בחברה לחיים בכבוד. מאות אלפי אזרחים מקבלים סיוע בשכ"ד ורבים אחרים מקבלים דירות השייכות למאגר הדיור הציבורי או ממתינים שנים לקבלתן. סיוע מסוג זה הוא סיוע מתמשך ויקר, ובכל הנוגע לדיור ציבורי מדובר במשאב ההולך ומצטמצם. לכן, חשוב שפעולות האסדרה והניהול של משרד הבינוי בתחום זה יהיו תוצר של עבודת מטה מקיפה לאפיון צורכי הדיור של הזכאים ולמציאת מענים לצרכים אלה בטווחי זמן שונים.

אולם נמצאו ליקויים משמעותיים בטיפול של משרד הבינוי בתחום הסיוע בדיור לנזקקים. המשרד לא קיים עבודת מטה ראויה בנוגע לרוב המרכיבים של תחום זה, וממילא לא גובשה מדיניות ארוכת טווח הקובעת כיצד ומתי יינתן מענה ראוי לזכאים לסיוע בדיור. בהיעדר תכנית ארוכת טווח בנוגע לסיוע בשכ"ד ובהיעדר עיגונה בהסדר מפורט, הזכאים שרויים באי-ודאות ובחוסר ביטחון נוסף לפגיעה בכבודם. אף שקיימת מצוקה קשה של דירות זמינות במאגר הדיור ציבורי, משרד הבינוי אינו מנהל אותו ביעילות, לעתים אף מזניח את הטיפול במשאב יקר זה. המשרד גם לא נקט פעולות כדי למנוע את אי-מיצוי הזכויות של מי שזכאים לסיוע בדיור, ועיקר הנפגעים הם השכבות המוחלשות באוכלוסייה שעבורן הסיוע הוא מרכיב מהותי המאפשר להן לממש את זכותן לחיות בכבוד. השר דאז מר אריאל אטיאס ומשרדו ניסו לסייע במתן פתרונות דיור בתקציב יעודי וקבעו כי סיוע שניתן עד אז רק לנכים רתוקים יינתן גם למשפחות זכאים שיש להן שישה ילדים לפחות. צעד זה שנעשה ללא קבלת חוות דעת משפטית מתאימה והיה מנוגד לנוהלי המשרד, העניק יתרון לזכאים אלה על פני שאר הזכאים הממתינים בתור.

על מדינת ישראל לגבש מדיניות אסטרטגית ארוכת טווח, שוויונית ושקופה שתכוון לסיוע לזכאים בדיור תוך הבטחת הקצאת המשאבים הנדרשים לישומה. מדיניות כזאת תאפשר לאוכלוסיות המוחלשות לממש את זכותן הבסיסית לחיות בכבוד ובביטחון.