רקע כללי
הזכות לחירות נקבעה כזכות יסוד חוקתית בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, והוגדרה על ידי בית המשפט העליון כזכות בסיסית במדינה דמוקרטית. מעצרו של אדם פוגע פגיעה קשה בזכות זו ובחזקת החפות העומדת לו, על אחת כמה וכמה שלילת חירותו טרם הגשת כתב אישום. חוק סדר דין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), התשנ"ו-1996 (להלן - חוק המעצרים), מסדיר את הסמכויות הנדרשות לרשויות החקירה לצורך חקירת עצור, תוך איזון בין עקרון הגבלת חירות הפרט לבין עקרון השמירה על החוק ועל אכיפתו. הגופים העוסקים כיום בטיפול בעצורים הם משטרת ישראל (להלן - המשטרה), ושירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס). יחידת נחשון, שהוקמה בשנת 1973, היא היחידה המרכזית של שב"ס לליווי אסירים, המשמשת בעיקר לאבטחה ולהפעלה של אגפי הכליאה בבתי המשפט. עוד מעורבים בטיפול בעצורים הנהלת בתי המשפט והמשרד לביטחון פנים (להלן - המשרד לבט"פ), שהוא הגוף המופקד על אכיפת החוק ושמירת הסדר ועל הפעילות לשמירה על ביטחון הפנים במדינה.
עד שנת 2007 הייתה נהוגה חלוקת תפקידים, ולפיה ככלל טיפלה המשטרה במעצרים ובעצורים, ושב"ס - באסירים (לאחר שנגזר דינם). בשנת 2007 החליט השר לבט"פ שמערך הטיפול בעצורים והמשמורת עליהם יעברו במלואם מן המשטרה לאחריות שב"ס. בבסיס ההחלטה עמדה התפיסה ששב"ס הוא הגוף בעל המקצועיות בכל הקשור לתחום הטיפול באסירים ובעצורים ושעל המשטרה להתמקד בלחימה בפשיעה ובאכיפת החוק. ההחלטה נבעה גם מן הקשיים שעלו בביצוע תיאומים בין המשטרה לשב"ס, קשיים שהצביעו על הצורך לרכז את נושא ליווי העצורים והאסירים בידי גוף אחד. בהתאם להחלטה זו נחתמו הסכמים בין מחוזות המשטרה ושב"ס. במרץ 2014 חתמו המשרד לבט"פ, שב"ס והמשטרה על הסכם חדש (להלן - הסכם 2014). הסכם זה עסק במחלוקות העיקריות שנתגלעו בין המשטרה ובין שב"ס, והוא כלל הסכמות המתייחסות לתחומי האחריות, לחלוקת המשימות ולחלוקת המשאבים הנדרשים בין הארגונים.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ - אוקטובר 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים הכרוכים בהעברת הטיפול בבתי המעצר ממשטרת ישראל לשירות בתי הסוהר. הבדיקה נעשתה במשרד לבט"פ, במשטרה ובשב"ס. בדיקות השלמה נעשו בהנהלת בתי המשפט, בסניגוריה הציבורית ובמשרד האוצר. דוח קודם בנושא "מעצרים" פרסם מבקר המדינה בשנת 1995 .
הליקויים העיקריים
העברת מערך הכליאה וליווי העצורים מהמשטרה לידי שב"ס
בגין החלטת השר להעביר מהמשטרה לשב"ס את מערך הטיפול בכליאת העצורים ובליווי העצורים היה על שני גופים אלה להגיע לרמת תיאום גבוהה, להיערך מחדש לטיפול בעצורים ולקבוע לשם כך הסדרים מפורטים. לטיפול בעצורים היבטים מינהליים, היבטים רפואיים והיבטים מודיעיניים; ריבוי ההיבטים ומורכבותם חייב הסדרים הולמים והכנת הסכם מתכלל, שיהווה בסיס מוסכם להסדרת קשרי הגומלין וסדרי העבודה בין שני הגופים, ואשר ממנו ניתן יהיה לגזור נהלים מפורטים. בפועל לא נחתם הסכם כזה בין שני הגופים, ותחת זאת חתם כל מחוז במשטרה עם גורמי שב"ס הפועלים בתחומו על הסכם שהסדיר את העברת המערך ברמה המחוזית בלבד.
עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2014, לא הצליחו המשטרה ושב"ס לגבש הסכם מתכלל, שייחתם בידי שני הצדדים ויסדיר את כלל הבעיות שהתעוררו במשך השנים.
מחלוקות בין המשטרה ושב"ס
עם העברת האחריות לטיפול בעצורים מן המשטרה לשב"ס נתגלעו מחלוקות רבות בפרשנות וביישום של ההסכמים שנחתמו בידי הגורמים המקצועיים בכל מחוז. המחלוקות נגעו בעיקר להליך קליטת העצורים בבתי המעצר, לשינוע העצורים ולליוויים שלהם לחקירות במשטרה ולבתי המשפט (להלן - ליוויים).
בבסיס ההחלטה להעביר את בתי המעצר לאחריות השב"ס עמדה התפיסה שלפיה על המשטרה להתמקד בלחימה בפשיעה ובאכיפת החוק, ועל כן עליה להקטין באופן משמעותי את ליווי העצורים ולחדול מלהחזיק במשמורתה עצורים ולהלינם בתחנות המשטרה. אולם מנתוני המשטרה עולה כי מטרה זו לא הושגה במלואה: המשטרה המשיכה לבצע באמצעות ניידות סיור כ-20,000 ליוויים בשנה. כמו כן המשיכה המשטרה להלין כ-23,000 עצורים בשנה.
חוקרי המשטרה עושים שימוש מצומצם בחדרי החקירות שהוקצו להם על ידי שירות בתי הסוהר בבתי המעצר, אף ששימוש בחדרי החקירה במקרים המתאימים יכול להקטין את מספר הליוויים.
המחלוקות שנתגלעו בין המשטרה ושב"ס בנושא הטיפול בעצורים פוגעות בפעילות המבצעית של המשטרה. חברה שבדקה מטעם המשרד לבט"פ את נושא ליווי העצורים והשמירה עליהם בתחנות המשטרה, העלתה אף היא ששוטרי הסיור עסוקים שעות רבות במשימות ליווי ושמירה של עצורים על חשבון שעות סיור וזמן נוכחות בשטח. החברה העריכה כי 15%-10% מזמן הסייר במשמרת מוקדש לשמירה ולליווי, וכי העלות היומית של הטיפול בעצורים ברמה הארצית היא שוות ערך לאומדן עלויות ההעסקה של כ-300 שוטרי סיור ביממה.
הניסיון שנצבר בנושא זה ודוח החברה מדגישים שלא ניתן להימנע לחלוטין מביצוע מקצת ממשימות הליווי והכליאה בידי המשטרה. אולם המשטרה לא ניתחה באופן שוטף את הנתונים על מספר הליוויים שהיא מבצעת כדי להגדיר מה כמות הליוויים שהיא יכולה לעמוד בה, בלי שמשימותיה המבצעיות ייפגעו.
הסכם 2014
הסכם 2014 נועד ליישב את עיקר המחלוקות בין הגופים. בסיום הסכם 2014 נכתב שעד חודש ספטמבר 2014 ינוסח הסכם מתכלל להסדרה מלאה של האחריות לליווי האסירים והעצורים בין המשטרה ושב"ס. במרץ 2014 חתמו המשטרה ושב"ס על ההסכם, אולם עד ינואר 2015 לא נחתם הסכם מתכלל.
גם לאחר החתימה על הסכם 2014 שנועד ליישר את ההדורים בין המשטרה ושב"ס, לא נפתרו המחלוקות ביניהם. בפועל, מיד לאחר החתימה אי-ההסכמות בין המשטרה לשב"ס המשיכו להתקיים, בעיקר בכל הקשור לקליטת עצורים ללא תלות במצבם הבריאותי ולקליטת עצורים בבית המעצר הטריטוריאלי של היחידה העוצרת.
מחלוקות רבות התעוררו סביב ההיבטים הרפואיים הקשורים בקליטת העצורים. במיוחד הדברים אמורים לגבי קליטת עצורים חולים ובעלי מגבלות רפואיות. בהסכם 2014 נוספו אמנם הבהרות לנושא זה, אולם לא הוכנו נהלים מפורטים המסדירים את הטיפול בהיבטים אלה, תוך חלוקה ברורה של האחריות הרלוונטית בין המשטרה לשב"ס.
הציפייה של גורמי המשטרה לכך שבעקבות ההסכם יופנו שוטרים רבים ממשימות ליווי ושמירה על עצורים למשימותיהם הייעודיות בתחום השיטור והאכיפה לא התממשה.
בהסכם 2014 הוחלט שיחידת נחשון תקיים סבב נוסף לליווי עצורים, תוספת לשני סבבי הליווי הקיימים (להלן - סבב ג'). המחלוקות בין המשטרה ושב"ס העמידו בסימן שאלה את מימושו של סבב ג'. המשטרה חששה שחוסר האמון שנוצר בין שני הגופים והקשיים של שב"ס בוויסות העצורים יחזרו גם בסבב זה. בסופו של דבר הוסכם על דחיית מועד היישום של סבב ג', אשר יחל באופן הדרגתי ב-2.11.14 כפיילוט בלבד בכמה תחנות שיש בהן תאי מעצר.
למרות שהסכם 2014 לא הסדיר את כל הפערים בין שב"ס ובין המשטרה ואף יצר פערים חדשים, לא פעלו שני הגופים להכנת נהלים מפורטים שיוטמעו אצל הגורמים המטפלים בעצורים בשטח כדי להקטין את הפערים ביניהם, כדי לשמור על זכויות העצורים וכדי לא לפגוע במבצעיות של כל אחד מהם.
נתונים על מספר המעצרים
בין השנים 2013-2003 היה גידול של כ-32% במספר המעצרים: בשנת 2003 היו בישראל 46,120 מעצרים, ובשנת 2013 עלה מספרם והגיע ל-61,049. לפי נתוני שב"ס כ-54% מהעצורים שוחררו לאחר פחות משלושה ימי מעצר, וכ-12% נוספים השתחררו לאחר שבעה ימי מעצר. הנתונים על מספר העצורים המשתחררים לאחר מעצר קצר, פעמים רבות לאחר 24 שעות, בלי שמוגש נגדם כתב אישום, מחייבים בדיקה לגבי נחיצותם של חלק מן המעצרים ואפשרות שימוש בחלופות קלות יותר.
למשטרת ישראל ולשב"ס אין מסד נתונים אחוד לגבי מספר העצורים, וקיימים ביניהם חילוקי דעות מהותיים ביחס לנתונים על היקף המעצרים ומספרם.
כבר לפני שנים עלה הצורך בפיתוח וביצירת אמצעים שישמשו את גורמי אכיפת החוק כחלופה למעצרים, ואף על פי כן במרוצת השנים הוחל ביישום חלקי בלבד של חלופות כאלו.
למשטרה יש סמכות לשחרר עצור בתחנת המשטרה על ידי קצין משטרה. המשטרה לא אספה נתונים על מספר הפעמים שבהם נעשה שימוש בסמכות זו, ולא בחנה אם היא עשתה שימוש מיטבי בהליך. כמו כן לא נבחן שיעור השחרורים האלה מכלל המעצרים שבהם אפשר היה לשחרר את העצורים בתחנות המשטרה.
ההמלצות העיקריות
המשרד לבט"פ נדרש לפעול כדי שייחתם הסכם מתכלל ומערכתי, שיסדיר את מכלול ההיבטים של קשרי העבודה בין המשטרה לשב"ס וישקף את האחריות והמחויבות של דרגי פיקוד בכירים בשני הגופים לנושא זה.
על המשרד לבט"פ לפעול בנחישות ליישומו של סבב ג' בתוך פרק זמן קצר, עליו לעקוב אחר הפיילוט שהחל בכמה תחנות שיש בהן תאי מעצר, להפיק ממנו לקחים ולפעול ליישומו בכל רחבי הארץ
על המשרד לבט"פ להחיש את סיום עבודת המטה המשותפת של המשטרה ושב"ס לבנייתו של מסד נתונים אחוד שמשקף את כמות העצורים.
על המשרד לבט"פ לבחון את העלייה בכמות המעצרים נוכח העובדה שאחוז לא מבוטל מהעצורים משוחרר לאחר פרק זמן קצר, מבלי שהוגש נגדם כתב אישום.
על המשרד לבט"פ, בשיתוף יתר הגורמים השותפים בשרשרת אכיפת החוק, לבחון את המקרים שבהם נדרש להרחיב את השימוש באמצעים חלופיים למעצר. שימוש מושכל באמצעים אלה יסייע להתמודד עם עומס הכליאה ולצמצם את השימוש במעצר ככלי לצורכי חקירה, במקרים שבהם הוא אינו נדרש.
המשרד לבט"פ בשיתוף המשטרה ושב"ס נדרשים לפעול שהמעצרים ייעשו רק במקרים שבהם הדבר הכרחי, תוך איזון ראוי בין האינטרס הציבורי בקיומה של מערכת משטרתית המאפשרת חקירה יעילה של חשודים והרחקת נאשמים שנשקפת מהם מסוכנות תוך כדי ניהול משפטם, לבין האינטרס של שמירה על חירותם האישית של החשודים והנאשמים.
על המשרד לבט"פ לחזור ולבחון את המחלוקות בין המשטרה לבין שב"ס ולגבש פתרונות ראויים להסדרת הנושאים השנויים במחלוקת, תוך קביעת תחומי האחריות של כל גוף, קביעת נהלים מפורטים וקביעת מנגנונים ליישוב מחלוקות. במסגרת פתרונות אלה יש להתייחס בכובד ראש להיבטים הקשורים לזכויות העצורים ולמניעת פגיעה העולה על הנדרש בחירותם ובכבודם.
המשטרה ושב"ס נדרשים להגדיר בצורה ברורה את חלוקת העבודה ביניהם. כמו כן על המשטרה למדוד באופן שוטף את מספר הליוויים שהיא מבצעת ואת "המחיר" המבצעי שהיא משלמת בעבורם, ולהגדיר בהתאם לכך מהי כמות הליוויים שהיא יכולה לעמוד בהם מבלי שמשימותיה המבצעיות ייפגעו.
על המשטרה לעשות שימוש יעיל יותר בחדרי החקירות הייעודיים במתקני שב"ס במקרים שבהם לא נדרשות פעולות חקירה מיוחדות ולפעול בהתאם לממצאים.
לאחר שייקבע הסכם מתכלל ומערכתי בין המשטרה ושב"ס עליהם להכין נהלים מפורטים הנגזרים ממנו, ובעיקר נהלים בנושאים השנויים במחלוקת הקשורים לקליטת עצורים בריאים, לקליטת עצורים חולים ולליווי עצורים.
על המשטרה לבחון את הגורמים לעלייה במספר המעצרים, לנתחם ולהסיק מהם מסקנות כדי להבטיח שהמעצרים לעתיד לבוא יהיו הכרחיים ונחוצים.
סיכום
בחלוף שש שנים מאז נחתמו הסכמי ההבנות בין מחוזות המשטרה ושב"ס, עדיין אין תחימת גבולות ברורה והסדרה מלאה של התנהלות שני הארגונים בטיפולם בעצורים. בשנים שחלפו נתגלעו מחלוקות רבות הנוגעות לעניינים מהותיים, ובהם תהליכים של ליווי עצורים, של קליטת עצורים ושל ויסותם בין מקומות הכליאה. בפועל, התפיסה שהנחתה את הכנת ההסכמים שנעשו במחוזות, לפיה על המשטרה לחדול לבצע ליוויים ולהחזיק עצורים בבתי המעצר בתחנות, לא עמדה במבחן המציאות. בין השנים 2013-2008 המשיכה המשטרה לבצע ליוויים ולהלין עצורים בתחנות המשטרה, ולעתים אף פעילותה המבצעית נפגעה בשל כך.
במשך השנים ניסו המשטרה ושב"ס להסדיר את המחלוקות ביניהן שעדיין נותרו בעינן, אך ניסיונות אלה לא צלחו. רק בשנת 2014 נחתם ביניהם הסכם שאמור היה להסדיר כמה פערים שהתגלו באותן השנים. חתימת ההסכם בשנת 2014 לא הביאה לסגירת המחלוקות ביניהם, ובנושאים מסוימים היא אף הגדילה אותן. על המשרד לבט"פ לחזור ולבחון את המחלוקות בין המשטרה לבין שב"ס ולגבש פתרונות ראויים להסדרת הנושאים השנויים במחלוקת, תוך קביעת תחומי האחריות של כל גוף, קביעת נהלים מפורטים וקביעת מנגנונים ליישוב מחלוקות. במסגרת פתרונות אלה יש להתייחס בכובד ראש להיבטים הקשורים לזכויות העצורים ולמניעת פגיעה העולה על הנדרש בחירותם ובכבודם, כפי שנקבע בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.