רקע כללי
מבקר המדינה מדגיש את נושא ההגנה על זכויות אדם במדינת ישראל, ובכלל זה הזכויות החברתיות והכלכליות של השכבות החלשות בחברה, שכן המבחן האמִתי להגשמתן של זכויות האדם הוא ההגנה על זכויותיהן של השכבות הללו. על יסוד מדיניות זו הוכן דוח זה, שעניינו הנגשת הזכויות החברתיות ומיצוין.
הבטחת הצדק החברתי אינה תלויה רק בעצם קיומן של זכויות חברתיות, אלא גם במימושן והענקתן לכלל הזכאים להן. יישום יעיל של תכנית חברתית שגלומה בה זכות מסוימת מחייב מיצוי מלא ככל האפשר של הזכות. בפועל בשל חסמים כגון אי-הכרה של הזכויות ושל האפשרויות וההסדרים הקיימים, ביורוקרטיה ואי-ידיעת השפה, רבים אינם ממצים את זכויותיהם, ובייחוד בני השכבות החלשות, הזקוקים להן במיוחד. חסמים למיצוי הזכויות עלולים אפוא להביא לידי הגדלת הפערים בחברה .
גופים ציבוריים רבים מעניקים זכויות מגוונות מתוקף חוקים או תקנות. מורכבותן של כמה מן הזכויות הללו מקשה על אזרח מן השורה להכיר את כל זכויותיו ואת התנאים לקבלתן. על הרשות הציבורית חלה חובה לממש את הזכות ולתת אותה לזכאים לה, וכנאמן הציבור ראוי שהיא תספק לציבור לכל הפחות מידע על עצם קיום הזכות ועל התנאים לקבלתה באופן מלא ושקוף. לשם כך ראוי שהרשות הציבורית תנקוט פעולות שמטרתן הסרת חסמים העומדים בפני הזכאי כדי שיוכל לממש את זכויותיו. אולם בכך לא סגי, ראוי שרשות ציבורית שיש ברשותה מידע על זכות שנוצרה לזכאי ברשות אחרת, פעמים כיוון שזכות שנותנת רשות ציבורית אחת כרוכה בזכות שנותנת רשות ציבורית אחרת, תנקוט פעולות כדי ליידע את הזכאי על כך. מן הראוי גם שהמדינה תפעל בשיטתיות להנגשת מידע על זכויותיהם של אזרחיה כדי שהזכאים יהיו מודעים לזכויותיהם ויוכלו לפנות לרשויות המעניקות אותן כדי לממשן. הדברים מקבלים משנה חשיבות בכל הנוגע לקצבאות קיום, אשר נועדו לסייע להבטחת קיומו הבסיסי של הזכאי ומימוש זכותו החוקתית לחיים בכבוד.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה כיצד פועלים המוסד לביטוח לאומי (להלן - בט"ל) - המעניק את מרב הזכויות החברתיות בישראל, משרד הבינוי וכמה עיריות למיצוי זכויות של זכאים. כמו כן בדק משרד מבקר המדינה כיצד פועלים משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), בין היתר באמצעות העובדים הסוציאליים (להלן - עו"סים) במחלקות לשירותים חברתיים שברשויות המקומיות (להלן - מחלקות רווחה), המשרד לאזרחים ותיקים, משרד הבריאות - בין היתר באמצעות בתי החולים , שירותי בריאות כללית וקופת חולים מאוחדת להנגשת מידע על זכויות חברתיות לזכאים. עוד נבדקו פעולות הממשלה להנגשת מידע לזכאים באמצעות המרשתת (להלן - אינטרנט), בין היתר באמצעות מטה התקשוב .
הליקויים העיקריים
אי-מיצוי זכויות שמעניק בט"ל
בחינה מצומצמת וחלקית של שיעורי אי-המיצוי בארבעה תחומים שנבדקו העלתה כי זכויות כספיות בשווי של לפחות כ-300 מיליון ש"ח לא הועברו כנדרש לזכאים לכאורה: כ-80 מיליון ש"ח נגבו על פי אומדן בט"ל ביתר כדמי ביטוח ממבוטחים שעבדו אצל יותר ממעסיק אחד ; כ-84.6 מיליון ש"ח נגבו על פי אומדן בט"ל ביתר כדמי ביטוח משכירים המקבלים קצבת זקנה ; כ-100 מיליון ש"ח לא הועברו לזכאים לקצבת אבטלה ; וכ-35 מיליון ש"ח לא הועברו לזכאיות לקצבת דמי לידה . נוסף על כך, על פי הערכות בט"ל, אשר שנויות במחלוקת מול צה"ל, כ-670 מיליון ש"ח לא הועברו לזכאים לגמלת מילואים . אם כוללים בחישוב את נתוני אי-המיצוי של גמלת המילואים, על פי הערכות בט"ל, אזי שווי הזכויות הכספיות שלא הועברו כנדרש לזכאים לכאורה הוא כמיליארד ש"ח. משרד מבקר המדינה פעל להביא את צה"ל ובט"ל לבחון יחד את הנושא ולנסות ליישב את המחלוקת העובדתית שהתעוררה ביניהם בעקבות ממצאי הביקורת, אך עד ינואר 2015 הדבר לא צלח.
ליקויים בפעולות להגדלת שיעור מיצוי הזכויות בבט"ל
בט"ל רואה בהגדלת השיעור של מיצוי הזכויות את אחד מתפקידיו. הוא מציין זאת בדוח השנתי שלו ובתכניות העבודה שלו, ואף שילב זאת בחזון הארגון, שגיבש לראשונה בשנת 2013. יצוין כי בשנים האחרונות פועל בט"ל למיצוי זכויות המבוטחים על פי גישה יוזמת ופרואקטיבית: הוא פונה למבוטחים רבים כדי שיגישו תביעה; משלם למבוטחים, על פי נתוניו, יותר ממיליון תשלומים אוטומטיים בקצבאות השונות בלי לדרוש הגשת תביעה; ומקל הליכים ביורוקרטיים להגשת תביעות. כמו כן בט"ל משקיע משאבים רבים בבניית כלים וטכנולוגיות שיאפשרו לו להגדיל את מספר הקצבאות שישולמו באופן אוטומטי. משרד מבקר המדינה רואה לנכון לציין לחיוב את פעילותו של בט"ל להגדלת שיעור מיצוי הזכויות. עם זאת בביקורת נמצאו ליקויים בעניין זה, כמפורט להלן:
רק משנת 2008 החל מינהל המחקר והתכנון בבט"ל לבצע מחקרים על היקף התופעה של אי-מיצוי הזכויות, וגם זאת רק לגבי חמש קצבאות . בט"ל לא פעל לאתר ולנתח את החסמים למיצוין של ארבע מחמש הקצבאות שנבדקו, ולכן גם לא גיבש דרכים להסרתם. עד שנת 2014 לא התבססו תכניות העבודה של בט"ל על ניתוח מוקדם של הנתונים לשם מיפוי שיטתי של הקצבאות ששיעורי מיצוין נמוכים וזיהוי החסמים למיצוין. ניתוח כזה היה מאפשר לגבש תמונת מצב של מידת אי-מיצוי הזכויות, לתכנן את הפעולות הנדרשות לתיקון המצב, ולקבוע את סדר העדיפויות של התחומים שיש לשפרם לנוכח המשאבים העומדים לרשות הארגון.
בט"ל אינו דורש מהמעסיקים לדווח דיווח חודשי שוטף כנדרש על שכרו של כל עובד בנפרד, אף שעל פי החוק והתקנות מוטלת על המעסיקים חובה לדווח לבט"ל מדי חודש בחודשו על השכר שהם משלמים לכל אחד מעובדיהם. בפועל בט"ל מקבל דיווח על שכרם החודשי של רבים מהעובדים במשק עד שנה וחצי ממועד תשלום השכר כיוון שהנתונים אינם מועברים אליו במישרין מהמעסיקים אלא מרשות המסים, לאחר שהיא מקבלת מהם את הדיווח השנתי שמגישים לה (טופס 126). למרות הערותיו של מבקר המדינה בעניין זה בדוחות קודמים, ואף שקיימות בבט"ל התשתיות הנדרשות לקליטת דיווח מקוון מכלל המעסיקים, בט"ל מקבל דיווח חודשי רק ממעסיקים שמספר עובדיהם אינו עולה על תשעה. פועל יוצא מכך הוא שאין לבט"ל מידע עדכני על שכרם של כ-3 מיליון שכירים, שהם כ-85% מהעובדים השכירים במשק. היעדר דיווח חודשי של המעסיקים על השכר שהם משלמים לכל אחד מעובדיהם הוא חסם מרכזי למיצוי זכויות, כיוון שבהיעדר נתונים עדכניים על הכנסות הזכאים בט"ל אינו יכול לפנות באופן יזום לזכאים לקצבאות המותנות בעמידה במבחן הכנסה ולהודיע להם על אי-מיצויה לכאורה של הזכות. נוסף על כך, היעדר דיווח שוטף יוצר חובות ניכרים של מבוטחים לבט"ל , המסתכמים במועד סיום הביקורת בכ-1.6 מיליארד ש"ח.
אף שבשנים האחרונות פועל בט"ל בדרכים שונות להגדלת שיעור מיצוי הזכויות, בין היתר באמצעות פנייה יזומה לאזרחים כדי שיגישו תביעות לקבלת קצבאות, הוא אינו משתמש ביעילות במידע הרב והמקיף שבמאגרי המידע שלו. לו עשה זאת, יכול היה להביא לידי הגדלת שיעור מיצוי הזכויות, בהן זכויות לקבלה של גמלת מילואים, דמי לידה והחזר דמי ביטוח לשכירים שעבדו אצל יותר ממעסיק אחד ולשכירים המקבלים קצבת זקנה.
ליקויים בהעברת מידע בין בט"ל ובין גופים ציבוריים אחרים
העברה ישירה של מידע בין הגופים הציבוריים מאפשרת לקבל מידע מהימן ומעודכן ובכך מסייעת לאתר זכאים לכאורה שטרם מיצו את זכויותיהם. כך למשל אחת הזכויות המשמעותיות לשכבות החלשות היא סיוע בשכר דירה שמעניק משרד הבינוי. לסיוע כזה זכאים, בין היתר, חסרי דירה המקבלים קצבת הבטחת הכנסה או קצבת נכות מבט"ל. כ-16,000 מקבלי קצבת הבטחת הכנסה וכ-34,000 מקבלי קצבת נכות אינם בעלי דירה, אינם גרים בדיור ציבורי ואינם מקבלים סיוע בשכר דירה . בביקורת עלה כי למשרד הבינוי אין נתונים לגביהם, ולכן הוא אינו יכול לפנות אליהם כדי לנסות להביא לידי מיצוי זכויותיהם.
היעדר יעילות בפעולות המדינה להנגשת מידע על זכויות
אחת הדרכים המרכזיות להנגיש לאוכלוסייה מידע על זכויות היא באמצעות עו"סים הפועלים במחלקות הרווחה או במערכת הבריאות ובאים במגע יום-יומי עם הזכאים. אף שהעו"ס נדרש לשמש סוכן למיצוי זכויות, משרד הרווחה לא קבע כללים שינחו את העו"סים במחלקות הרווחה כיצד לסייע למטופליהם למצות את זכויותיהם. באוגוסט 2014, מועד סיום הביקורת, הפעילו משרד הרווחה והרשויות המקומיות מרכזים למיצוי זכויות משני סוגים: תחנות של "שירות ייעוץ לאזרח" ו"מרכזי עוצמה" . בביקורת עלה כי רק ב-65 מתוך 257 רשויות מקומיות פעלו תחנות של שירות ייעוץ לאזרח או מרכזי עוצמה. זאת ועוד, אף שתחולת העוני של משפחות ערביות גבוהה כמעט פי שלושה מתחולת העוני של משפחות בכלל האוכלוסייה רק 3 מתוך 65 הרשויות שפעלו בהן מרכזים למיצוי זכויות היו ערביות.
מערכת הבריאות אינה מנגישה לחולים ובני משפחותיהם מידע על זכויות באופן שיטתי ומלא, וספק אם כלל החולים, ובייחוד חולים במחלות קשות, מקבלים מידע שיטתי ומקיף על זכויותיהם. בפועל המידע מונגש, בין היתר, על יסוד שיוך מגזרי (למשל הנגשה ייעודית לאזרחים ותיקים), תפיסת השירות של קופת החולים או בית החולים ומספר המשרות של העו"סים בבית החולים או בקופת החולים.
יש מדינות שמנגישות מידע על זכויות ושירותים שהן מעניקות באמצעות אתרי אינטרנט ממשלתיים ייעודיים . בישראל אין אתר אינטרנט ממשלתי אחוד המרכז את הזכויות הניתנות לאזרחים. בהיעדר אתר שכזה, ארגוני המגזר השלישי מנסים להציע מענה בעניין זה ומציגים באתריהם מידע על אודות הזכויות והשירותים הממשלתיים.
ההמלצות העיקריות
על אף הפעילות הרבה של בט"ל להגדלת שיעור מיצוי הזכויות, עליו להרחיב עוד את פעילותו בנושא ולהסדירה, ובכלל זה מוצע כי הוא ישלב בתכניות העבודה שלו מחקרים בדבר שיעורי מיצוי זכויות; ינתח את הממצאים; יבחן מהם החסמים למיצוי הזכויות; וישלב בתכניות העבודה פתרונות להסרת החסמים ודרכים להגדלה של שיעורי מיצוי הזכויות באופן יזום. מאחר שאחד החסמים העיקריים למיצוי זכויות הוא דיווח מאוחר של מעסיקים על הכנסות עובדיהם, סוגיית הדיווח החודשי של המעסיקים על שכרו של כל עובד בנפרד צריכה למצוא את פתרונה לאלתר. דיווח כזה נחוץ גם למניעת היווצרות חובות כלפי בט"ל. נוסף על כך, על בט"ל לסיים להטמיע מודל שירות יעיל בסניפים, שיביא לידי הגדלה של שיעור מיצוי הזכויות בקרב הפונים אליהם, ולמצוא את הדרכים להגדיל את שיעור מיצוי הזכויות בקרב אזרחים הפונים למוקד התמיכה הטלפוני. אשר למיצוי גמלת המילואים ראוי כי בט"ל וצה"ל יגבשו פתרונות, אם לטיוב בסיס המידע שברשותם ואם להגדלת שיעור המיצוי, בין היתר באמצעות פנייה יזומה למי שטרם מיצו את זכותם. כמו כן יש לבחון דרכים לשיתוף משרד הבינוי במידע שברשות בט"ל, במגבלות הקבועות בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981, כדי להגדיל את שיעור מיצוי הזכות לסיוע בשכר דירה.
על משרד הרווחה לקבוע כללים ושיטות שינחו את העו"סים במחלקות הרווחה כיצד לסייע למטופליהם למצות את זכויותיהם, וראוי כי הוא יספק להם כלים מתאימים למילוי משימה זו. נוסף על כך, ראוי כי משרד הרווחה יבחן עם הרשויות המקומיות את הדרכים לרכז תקציבים ולפרוש ביעילות מרכזים למיצוי זכויות ברחבי הארץ. מוצע כי בשלב הראשון יופעלו המרכזים ברשויות מקומיות שחלק ניכר מאוכלוסייתן חי בעוני. גם משרד הבריאות נדרש לבחון כיצד אפשר לרכז משאבים להנגשת מידע על זכויות, ולקבוע את הדרכים היעילות להנגשתו. כמו כן ראוי כי הוא יקבע את הפעולות המינימליות שעל בתי החולים וקופות החולים לבצע להנגשת מידע על זכויות, בייחוד לנוכח המשאבים המוגבלים העומדים לרשות מערך השירות לעבודה סוציאלית בבית החולים או בקופת החולים למשימה זו.
על ממשלת ישראל, שחרתה על דגלה את החדשנות הטכנולוגית , לפעול - כפי שגם החליטה בספטמבר 2014 - להקמת אתר אינטרנט אחוד, שיאגד את המידע על כלל הזכויות והשירותים הניתנים לאזרחים ויכלול מחשבוני זכויות ומנועי חיפוש מתקדמים, שיקלו על האזרחים לדעת מה הן זכויותיהם. הנגשת המידע בדרך זו לא רק תיטיב עם האזרחים, אלא גם תאפשר ל"סוכני מידע", כגון עו"סים ועמותות מן המגזר השלישי, לתווך בין אוכלוסיות מודרות וחלשות וחסרות אוריינות אינטרנטית ובין הגופים הציבוריים המעניקים את הזכויות, וכך להגדיל את שיעורי מיצוי הזכויות.
סיכום
בחברה צודקת, המושתתת על ערכי צדק ושוויון, יש לצפות כי הדרך למיצוי הזכויות תהיה פתוחה ומונגשת לציבור רחב ככל האפשר. על הרשות הציבורית, שהיא נאמן הציבור, חלה חובה לתת את הזכות לזכאים לה, ומן הראוי שתפעל לספק לציבור את המידע המצוי ברשותה, ובייחוד מידע על עצם קיום הזכות ועל התנאים לקבלתה, באופן מלא ושקוף. לפיכך ראוי כי כל רשות ציבורית שמוסמכת ליתן זכות או שיש בידיה מידע על זכות שנוצרה לזכאי ברשות ציבורית אחרת תפעל למיצוין של הזכויות ולהנגשת המידע עליהן לאזרחים, על פי המלצות דוח זה. הכול כדי להבטיח את יישום עקרון היסוד של צדק חברתי - לא רק לעגן את הזכויות עלי כתב, אלא גם לתת לזכאים להן את האפשרות לממש אותן בפועל.