דוח שנתי 44, עמ' 956
הצטיידות מדינות ערב מאז שנות ה-70 בטילי קרקע-קרקע (להלן - טק"ק), האפשרות שהם עלולים להיות חמושים גם בראשי קרב לא קונבנציונליים, ומימוש ירי טילים קונבנציונליים על ישראל במלחמת המפרץ, הביאו לתפיסה חדשה של מיגון האוכלוסייה האזרחית, שנועדה לענות גם על האיום מצד טק"ק. הביקורת האחרונה בנושא מקלוט ומיגון לאוכלוסייה האזרחית נערכה בשנת 1993 וממצאיה פורסמו בדוח שנתי 44, עמ' 956, ולהלן עיקריהם:
לא הותקנו תקנות ליישום תפיסת המיגון החדשה בנוגע למבני ציבור, ובכללם מוסדות חינוך ובתי חולים. עקב כך, המשיכו לבנות ולהשקיע משאבים במקלטים לפי התפיסה הישנה, אף שהיא אינה עונה לאיומים החדשים; לא נמצא מענה הולם למיגון ביישובים קדמיים, שיאפשר, בין היתר, שהייה ארוכה במקלטים מול איום ארטילריה.
בחודשים פברואר-יוני 1997 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב בנושא, תוך מתן דגש ליישום מדיניות המיגון החדשה לאוכלוסייה האזרחית (מיגון מבני מגורים ומבנים ציבוריים). המעקב נערך במפקדת פיקוד העורף של צה"ל (להלן - מפקע"ר); במשרד החינוך התרבות והספורט (להלן - משרד החינוך); באגף לשעת חירום שבמשרד הבריאות ובאגף התקציבים של משרד האוצר. בדיקות השלמה נערכו במפקדת הפרקליט הצבאי הראשי.
אלה ממצאי המעקב:
המיגון בבנייני מגורים
בנייני מגורים חדשים
בביקורת הקודמת צוין, כי לאחר מלחמת המפרץ פורסם במארס 1992 תיקון לתקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים), התש"ן-1990 (להלן - התיקון לתקנות), הכולל הוראות חדשות למיגון בבנייני מגורים האמורים להיבנות. מיגון זה מתבסס על כך, שבכל בניין חדש או תוספת בנייה חדשה לבניין קיים, הגדולה מ-12 מ"ר, ייבנה מרחב מוגן דירתי לכל דירת מגורים, או מרחב מוגן קומתי המיועד לשרת עד ארבע דירות באותה קומה, אשר יוקם על פי מפרט הנדסי.
מפרט זה נועד להבטיח, במקרה של פגיעה ישירה של טק"ק, את הישרדותם של רוב דיירי הבניין, על אף הנזק הכבד, וכי במקרה של פגיעה לא ישירה - לא תהיה פגיעה בנפש לשוהים במרחב המוגן. כמו כן קובע המפרט את אופן איטום המרחב בפני חומרי לחימה כימיים (להלן - חל"ך).
סעיף 14 לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951, קובע, כי "לא יינתן היתר על פי שום חוק הדן בתכנון ובנייה להקמת בית ... או מפעל או להקמת תוספת להם, אלא אם תכנית הבנייה שעליה יינתן ההיתר כוללת התקנת מקלט לבית ... או שניתן לפי סעיף זה פטור מחובת הקמת המקלט או הגדלתו". לפיכך, מתן היתר בנייה לבניין חדש, או לתוספת בנייה חדשה לבניין קיים, הגדולה מ-12 מ"ר, על ידי ועדה מקומית לתכנון ובנייה מותנה, בין השאר, בכך שנציג מפקע"ר יאשר, כי תכנית הבניין כוללת תכנון מרחב מוגן על פי התיקון לתקנות. על פי תקנות התכנון והבנייה, לאחר מתן ההיתר, אם הקמתו של בניין, או של תוספת לבניין, מחייבת הקמת מקלט באותו בניין, יש להקים את המקלט לפני כל בנייה אחרת באותה קומה. לא ימשיכו בבנייה באותה קומה ומעליה, אלא לאחר שהאחראי לביצוע השלד מסר לוועדה המקומית לתכנון ובנייה תצהיר על גמר עבודות המקלט (להלן - תצהיר), ובו הוא מאשר, כי בדק את ביצוע עבודות המקלט, וכי עבודות אלו נעשו לפי כל דין החל על הקמת המקלט ובהתאם לתנאי היתר הבנייה. המשך הבנייה ללא מתן תצהיר, כאמור, יהווה בנייה שלא בהתאם לתנאי ההיתר, וכמוה כבנייה ללא היתר.
בכל הנוגע לביקורת ולפיקוח על הבנייה מסרה מפקע"ר לנציגי משרד מבקר המדינה במסגרת המעקב, שככלל, בבנייני מגורים חדשים נבנים מרחבים מוגנים. עוד מסרה, כי כיוון שאחריות האכיפה חלה על הרשות המקומית, מפקע"ר עורכת רק בדיקות מדגמיות מדי פעם, בנוגע לרמת הביצוע של בניית מרחבים מוגנים תקניים. כתוצאה מכך, רמת הביצוע תלויה במידה רבה ביכולת של הרשות המקומית לאכוף את התקנות.
בשנת 1996, בדוח על הביקורת בשלטון המקומי, שפרסם משרד מבקר המדינה, בפרק הדן בפיקוח על איכות הבנייה ודיווח בשלבי הבנייה השונים (עמ' 52) צוין, כי בחלק מהרשויות המקומיות, וביניהן מרבית הרשויות המקומית באזור המרכז וגוש דן, התצהירים לגבי הקמת המקלטים, לרבות המרחבים המוגנים, ניתנו בדרך כלל בגמר הקמת הבניין. הבנייה בוצעה, אפוא, בניגוד להוראה שבתקנות, האוסרת המשך בנייה לפני מתן תצהיר כאמור.
הליכי הבנייה, וביניהם מתן ההיתרים כפי שתוארו לעיל, מבטיחים לכאורה, שבתוספת עלות נמוכה יחסית, כל בניין מגורים חדש יהיה מצויד במיגון על פי התיקון לתקנות. אולם, העדר פיקוח נאות מצד חלק מהרשויות המקומיות, כפי שצוין לעיל, גורם לכך שבפועל קיימת אי-ודאות בנוגע לרמת הבנייה של המרחבים המוגנים ולמידת בנייתם בהתאם לתיקון לתקנות.
בנייני מגורים קיימים - פערי מקלוט
מרבית בנייני המגורים במדינה נבנו לפני 1992, מועד ההחלטה על שינוי תפיסת המיגון, ולפיכך אינם כוללים מיגון העונה לאמות המידה החדשות. למרות זאת, כפי שכבר צוין בביקורת הקודמת, גם בבניינים אלה מבססת התפיסה החדשה את המיגון על שהייה בדירות המגורים. עובדה זו מעמידה באור שונה את מצב פערי המקלוט במדינה.
כבר בדוח שנתי 39 של מבקר המדינה נכתב על הפער בין כמות המקלטים הדרושה לבין כמות המקלטים הקיימת. המעקב העלה, כי מאז שתפיסת המיגון החדשה התקבלה כמדיניות, פערי המקלוט שהיו נותרו בעינם. לאלה התוספו פערים מסוג שונה, המתייחסים לרמת המיגון שמעניקים המקלטים הקיימים, שהיא נמוכה מהדרוש על פי תפיסת המיגון החדשה.
בהתאם לנתונים שמסרה מפקע"ר למשרד מבקר המדינה ב-1.6.97, במדינה כמיליון וחצי דירות מגורים. ניתן לסווג את דרגת המיגון בהן לרמות שונות כלהלן:
הנתונים המלאים מובאים בקובץ המצורף מעלה