פיתוח מערכת - ממצאי מעקב

דוח שנתי 43, עמ' 817

הביקורת בנושא "פיתוח מערכת" נערכה בתקופה יולי 1991 עד מארס 1992 ופורסמה בדוח שנתי 43, עמ' 817.

להלן עיקרי הביקורת הקודמת:

(א)  אחרי מלחמת יום הכיפורים נעשו במשרד הביטחון ניסיונות להגדיר מערכת עבור כוחות היבשה. הועלו פתרונות טכניים, ובאחדים מהם אף נעשו מאמצי פיתוח. ניסיונות הפיתוח השונים לא הגיעו לכלל מימוש, בעיקר בגלל העלות הגבוהה, בסדר גודל של עשרות מיליוני דולרים, שנצפתה להצטיידות במערכות שעמדו על הפרק. מדובר ברכש של אלפי מערכות.

כלקח ממלחמת של"ג, הנחה הרמטכ"ל להמשיך את הטיפול בנושא. אך רק בתחילת 1986 גובשו הדרישות מהמערכת וגובש פתרון ישים להצטיידות; לצורך זה צומצמו הדרישות מהמערכת.

(ב)  באוגוסט 1986 הוציאה מפקדת חילות השדה (להלן - מפח"ש) את משימת הפיתוח, וצורף לה אופיון מבצעי; זאת, לפני שהוכנה בדיקת ההיתכנות. לכן נקבע בה מחיר יעד נמוך ולא מבוסס של 1,000 עד 1,500 דולר למערכת. 

(ג)  אלתא תעשיות אלקטרוניות בע"מ (להלן - אלתא), חברה בת של התעשייה האווירית לישראל בע"מ, שנבחרה לפתח את המערכת - התחייבה למחיר יעד של כ-2,300 דולר בהיקף הצטיידות של אלפי מערכות. אלתא גם התחייבה לעמוד בלוח זמנים של 24 חודשים לפיתוח הפרויקט, שהוארך בכ-20 חודשים; אך היא לא עמדה גם בלוח הזמנים המעודכן. התארכות הפיתוח נגרמה בחלקה בשל תוספות ושינויים, שדרש המזמין תוך כדי הפיתוח, ובחלקה משום שאלתא לא עבדה על פי תכנית העבודה שהיא עצמה קבעה.

(ד)  הצורך בתוספות ובשינויים, שדרשו מפקדת קצין הקשר, האלקטרוניקה והמחשבים הראשי (להלן - מקשר"ר) ומפח"ש תוך כדי הפיתוח, נבע בחלקו מהעובדה, שדרישות מהמערכת שהיו ידועות בטרם הושלמה משימת הפיתוח, הועלו מאוחר יותר.

(ה)  לפי הערכות מפח"ש מתחילת 1992, התוספות והשינויים שנדרשו במהלך הפיתוח, יביאו את מחיר המערכת בהצטיידות לכ-4,700 עד 4,800 דולר (כ-13,000 ש"ח בממוצע). למרות זאת, מפח"ש העבירה לאגף אפסנאות במטכ"ל בינואר 1992, לצורך הכנת תכנית ההצטיידות הרב-שנתית, נתונים לא מעודכנים על מחיר המערכת - 2,800 דולר (כ-7,500 ש"ח) ליחידה. 

(ו)  הסטייה במאות אחוזים ממחיר היעד, אשר הקטינה את סיכויי ההצטיידות, לא זכתה לדיון חוזר, בדרג המתאים בצה"ל, לצורך ניתוח והפקת לקחים.

בנובמבר 1997 ערך משרד מבקר המדינה מעקב, כדי לעמוד על היערכות משרד הביטחון וצה"ל להצטיידות במערכת.

להלן ממצאי המעקב:

סטטוס הפיתוח

לוח הזמנים לפיתוח המערכת הוארך ב-20 חודש, בין השאר בשל תוספות ושינויים, והסתיים ביוני 1993; דהיינו, הפיתוח ארך כארבע שנים וחצי, לעומת שנתיים כפי שנקבע בחוזה עם אלתא. בסיום הפיתוח העמידה אלתא דגמי אב-טיפוס לצורך עריכת ניסוי.

מאוגוסט עד נובמבר 1993 בוצע ניסוי, שמטרתו העיקרית היתה לבחון את המערכת. מטרה זו הושגה. להלן עיקרי המסקנות מהניסוי: המערכת עמדה בהצלחה בדרישות והוכיחה היתכנות; והמערכת אמינה ונוחה להפעלה. 

בעקבות מסקנות הניסוי, המליצה ביוני 1994 מחלקת אמל"ח במפח"ש למפקד המפח"ש, למינהל לפיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית שבמשרד הביטחון (להלן - מפא"ת), למקשר"ר, ולמפקדת קצין החימוש הראשי (להלן - מקחש"ר), כי יש להיכנס לתהליך הצטיידות במקביל להשלמת הפיתוח. 

בעקבות המלצות אלה, ולאחר שהתבררה העלות המעודכנת של המערכת - כ-13,000 דולר בממוצע ליחידה (פירוט ראה בהמשך) - נערכו במהלך 1994 דיונים משותפים בין המפח"ש למפא"ת במגמה לבחון את הדרך המיטבית להצטייד במערכת.

החלטת הרמטכ"ל על הצטיידות במערכת

בנובמבר 1994 קבע הרמטכ"ל, כי הנושא הוא בעל חשיבות רבה, וכי מבחינה מהותית, השקעה של עשרות מיליוני דולרים, בפריסה על פני חמש או שש שנים בהצטיידות במערכות אלה, היא חיונית. הרמטכ"ל הדגיש את חשיבותה של המערכת.

מחיר המערכת בהצטיידות

כאמור בדוח הביקורת הקודמת, התחייבה אלתא בחוזה, שנחתם עמה בינואר 1989, למחיר של כ-2,300 דולר למערכת (במחירי 1987) בהיקף הצטיידות בכמות נתונה של מערכות.

לפי חישובי מפא"ת מספטמבר 1994, המחיר המעודכן שעליו התחייבה אלתא, כולל התוספות שנדרשו במהלך הפיתוח וכולל הצמדה, הינו כ-6,000 דולר במחירי 1994. ואולם, לאחר גמר הניסוי דרשה אלתא מחירים להצטיידות הגבוהים בכ117%-, ושהסתכמו בכ-13,000 דולר בממוצע ליחידה בטכנולוגיה הנוכחית. להלן הערכות המחיר של אלתא למערכת אחת, כפי שהוצגו למפח"ש במארס 1994 (בדולרים):

באוגוסט 1994 התקיים דיון במפח"ש לקראת העלאת הפרויקט למטה הכללי, בראשות רמ"ח אמל"ח במפח"ש ובהשתתפות נציגי מפא"ת ומקשר"ר. בדיון ציינו נציגי המחלקה למערכות אלקטרוניות שבמפא"ת (להלן - מחלקת מאל"א), כי דגמי האב-טיפוס שפיתחה אלתא, אשר נבחנו בהצלחה בניסוי, מיוצרים בסדרות קטנות מאוד בטכנולוגיה הקיימת, ברכיבי שנות ה-80; ושימוש בטכנולוגיות ייצור חדישות ומתקדמות, יביאו להוזלה משמעותית של המוצר ברכש ובתחזוקה, בייצור המוני.

בדיון הוחלט לבחור בדרך הפעולה של שימוש בטכנולוגיה מתקדמת ושינוי תצורה למערכת, זאת על ידי שימוש בטכנולוגיות ייצור חדישות, המאפשרות הוזלה משמעותית של המוצר ברכש ובתחזוקה שלו; כל אלה יתאפשרו בייצור המוני. כמו כן סוכם בדיון, כי הגישה המועדפת למימוש הינה מכרז פתוח, וחוזה אחוד להשלמת פיתוח, הצטיידות והתקנה, וכי באחריות מפא"ת להוציא דוח בדיקת היתכנות מסכם, בשילוב מקשר"ר.

פעולות מפא"ת להוזלת המערכת

בספטמבר 1994 סוכמה במפא"ת עבודת מטה, שמטרתה לבחון את החלופה שתביא להוזלה משמעותית של המערכת: עלות מערכת בטכנולוגיות ייצור מהסוג של דגמי האב-טיפוס מגיעה, כאמור, לכ-13,000 דולר בממוצע (כ-40,000 ש"ח) ליחידה. כדי  להתמודד עם בעיית העלויות, ולהציע פתרון חלופי, הפעילה מחלקת מאל"א במפא"ת במחצית השנייה של 1994 צוות מומחים. צוות זה הצביע על חלופה, שתביא להוזלה של המערכות עד לסדר גודל של כרבע עד כשליש ממחירם בטכנולוגיית דגמי האב-טיפוס, תוך ניצול תפיסה ייצורית מתקדמת וטכנולוגיות ייצור חדישות, ושימור התפיסה המערכתית, שהוכחה כאמינה בסדרת הניסויים.

על פי תפיסה זו, ניתן לממש את המערכת בעלות של פחות מ-4,000 דולר (כ-12,000 ש"ח) ליחידה, בכמויות של אלפי יחידות, שעלותן הכוללת תגיע לעשרות מיליוני דולרים, כולל מע"מ והתקנות, והקמת קו הייצור תימשך כשלוש שנים. באוקטובר 1994 המליץ מפא"ת למפח"ש ולמטה הכללי לאשר תכנית משולבת של השלמת הפיתוח וההצטיידות במערכת, לפי תפיסה זו. 

בדיון שנערך באוקטובר 1994 במחלקת תכנון ותקציבים (להלן - תו"ק) שבמפח"ש, הוצגה עבודת המטה שנערכה במפא"ת, וסוכם, כי מאחר שלאלתא כבר אין יתרון יחסי בלוחות הזמנים ובעלויות, יש לפתוח את הפרויקט לתחרות. יצוין, שעל פי החלופה שהמליץ מפא"ת, המחיר הכולל להצטיידות באלפי מכשירים דומה למחיר ההצטיידות על פי הכמות הקטנה יותר שבהצעת אלתא. 

הקפאת הפרויקט בשנים 1995-1997

בנובמבר 1994 הציגה מחלקת תו"ק את המלצותיה למפקד המפח"ש. מפקד המפח"ש אישר, כי החלופה המתבססת על הצעת מפא"ת היא הנבחרת, והנחה את מחלקת תו"ק לבצע ניתוח כלכלי כולל, שמטרתו לבדוק את האפשרות למימון מרבי בכספי סיוע. מפקד המפח"ש ציין, כי המגמה היא להגיע לאישור המטה הכללי בתוך חצי שנה, וכן לעדכן את התקציב לקראת הכנת התכנית הרב-שנתית "מרקם 2000".

בתכנית העבודה של המפח"ש לשנת העבודה 1995, וב"מרקם 99", שהוגשה לאישור הרמטכ"ל בדצמבר 1994, הציגה מפח"ש מענה תקציבי לפרויקט, שיאפשר הצטיידות בטווח של שש עד שמונה שנים בתפוצה הולמת, שתכסה את מרבית הגורמים בשדה הקרב. תקציב זה זהה לתקציב הנדרש על פי עבודת המטה שבוצעה במפא"ת, ויאפשר השלמת פיתוח והצטיידות באלפי מערכות. 

בהתאם לנאמר לעיל, הוציאה מחלקת אמל"ח במפח"ש בדצמבר 1994 טיוטה לעדכון משימת הפרויקט. הטיוטה הופצה למפא"ת, למקשר"ר ולאג"ת להתייחסות. אמנם התקבלו מגופים אלה הערות לטיוטה, אך מפח"ש לא הוציאה עדכון למשימת הפרויקט.

מפח"ש הסבירה למשרד מבקר המדינה בינואר 1998, כי היא לא הוציאה עדכון למשימת הפרויקט, כיוון שמפקד המפח"ש החליט שהפרויקט לא ימומש. 

ביקורת המעקב העלתה, כי ההחלטות שהתקבלו במפח"ש בתחילת 1995 לא תאמו את הנחיות הרמטכ"ל מ-1994 ואת סיכומי מפקד המפח"ש בדבר הצורך להצטייד במערכת. להלן הפרטים:

1.  במסגרת דיון שהתקיים בתחילת ינואר 1995 במפח"ש, בראשות מפקד המפח"ש, הוא סיכם, כי פרויקט פיתוח המערכת הינו אחד הפרויקטים שלא יבוצעו ו/או ייבחנו מחדש; לדבריו, החלטה זו מחייבת אישור הרמטכ"ל. בעקבות הדיון, יצאה הנחיה למחלקת תו"ק במפח"ש, כי בשלב זה, על פי הנחיות מפקד המפח"ש, אין לתקצב את הפרויקט.

המפח"ש הסבירה למשרד מבקר המדינה בינואר 1998, כי ההנחיה של מפקד המפח"ש מינואר 1995, שלא לתקצב, נקבעה עקב העדפת פרויקטים אחרים וסל תקציב נתון. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אין במפח"ש תיעוד שממנו ניתן ללמוד על הנסיבות שהביאו את מפקד המפח"ש בינואר 1995 לדחות את ההצטיידות אותה אישר בדצמבר 1994.

בפברואר 1995 נערך דיון במפח"ש בהשתתפות, בין היתר, נציגי מפא"ת, מקשר"ר, ומקחש"ר. בסיכום הדיון קבעה מפח"ש, כי עלויות המערכת ולוחות הזמנים לפיתוחה וייצורה, כפי שהוצגו בעבודת המטה שערך מפא"ת, מקובלים עליה, אך מאחר שהפרויקט אינו מתוקצב, אין ציפייה לפעילות מצד הגורמים המעורבים בפרויקט. מפח"ש ציינה, כי הפרויקט יובא להכרעת המטה הכללי, וכי בשלב זה מוקפאת הפעילות בפרויקט.

ואמנם, באפריל 1995 פנה רמ"ח מאל"א במפא"ת למפח"ש וציין, כי הופתע מסיכום הדיון, המעורר מספר תמיהות קשות מהטעמים הבאים:

(א)  הנחיית הרמטכ"ל (מנובמבר 1994) היתה, כי ההצטיידות במערכת היא חיונית.

(ב)  בדצמבר 1994 קבע מפקד המפח"ש, כי קיים צורך מבצעי אמיתי במערכת, וכי מחלקת אמל"ח במפח"ש תמשיך בקידום ובמימוש הפרויקט. 

(ג)  מפח"ש ציינה בדיון, כי הערכות מפא"ת לעלויות וללוחות הזמנים מקובלות עליה.

רמ"ח מאל"א ציין, כי מתעורר הרושם "שמתחת לפני השטח גורמי האמל"ח במפח"ש אינם מעוניינים בפרויקט - בניגוד להנחיית הרמטכ"ל, ובסתירה מוחלטת לסיכום מפקד מפח"ש". בתשובה ענה רמ"ח אמל"ח במפח"ש באפריל 1995, כי עמדת מפקד מפח"ש הנוכחי היא, כי הפרויקט אינו בעדיפות למימוש מול מספר פרויקטים עיקריים אחרים במפח"ש. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בעמדה זו של המפח"ש יש לכאורה סטייה מהנחיית הרמטכ"ל, כיוון שעד מועד סיום הביקורת לא ניתן אישור של הרמטכ"ל לאי-ביצוע הפרויקט, אף שמפקד המפח"ש עצמו קבע בסיכום דיון מינואר 1995, שהחלטה כזו מחייבת את אישור הרמטכ"ל.

2.  כאמור, מאחר שמפא"ת החליט לפתוח את הפרויקט לתחרות, אלתא חיפשה דרכים להוזיל את מחיר המערכת. באפריל 1995 הגישה אלתא למפא"ת הצעת מחיר מעודכנת, בשיתוף עם חברה אחרת, לייצור זול של המערכת בכמויות גדולות. מפא"ת הביא לידיעת המפח"ש הצעה זו. הערכת העלות המעודכנת של אלתא ליחידה, כולל ערכת התקנה, פיתוח, הכנות לייצור וניהול, וכולל מע"מ, היא 4,030 דולר.

מחיר זה אינו כולל חלקי חילוף והתקנה, שלפי הצעת אלתא תיעשה על ידי גוף שהתמחה בנושא.

מפח"ש העבירה לאג"ת את הצעת המחיר המעודכנת של אלתא, ועל פיה הכין רמ"ד אמל"ח ופרויקטים באג"ת ביוני 1995 נייר עמדה לעוזר ראש אג"ת לתכנון. בנייר זה צוין, כי לאחרונה הציגה אלתא את הצעתה לפיתוח המערכת בתפיסה חדשה תוך שיתוף פעולה עם החברה האחרת, ועל פיה עלות מערכת כולל העמסת פיתוח והתקנה, מוערכת בכ-6,200 דולר ליחידה.

אג"ת ציין, כי הצורך במערכת הינו ברור ומובהק. עם זאת, העלות המוצגת להצטיידות במערכות מעמידה בספק את יכולתו של צה"ל להצטייד בהן. לכן הוא ממליץ לתמוך בהחלטת המפח"ש, שלא לכלול פרויקט זה במסגרת תכנית העבודה "מרקם 2000".

בנובמבר 1995 פנה רמ"ח מאל"א במפא"ת למפקד המפח"ש, לראש מפא"ת, ללשכת הרמטכ"ל וסגנו ולקשר"ר, וציין, כי להערכת מפא"ת, גרסת מפח"ש על עלות ההצטיידות במערכות, שהסתמכה על הערכת העלות המעודכנת של אלתא בתוספת התקנה - כ-6,200 דולר - כפי שהוצגה בדיונים אצל הרמטכ"ל וסגנו, איננה מבוססת, וכי ניתן להצטייד במערכות בעלות נמוכה בהרבה מזו שהציגו המפח"ש ואלתא. באופן בלתי תלוי בהצעת המחיר המעודכנת של אלתא, גיבש מפא"ת בספטמבר 1994 הערכת מחיר למערכת, שתיוצר בטכנולוגיות ייצור מתקדמות ובייצור המוני. על פי הערכה זו, תגיע העלות, לכל היותר, ל-3,000 דולר למערכת, ועוד כ-1,000 דולר להתקנה, דהיינו עד 4,000 דולר; הערכה הנמוכה בכ35%- מהערכות אלתא.

רמ"ח מאל"א הוסיף וציין, כי מפא"ת בדק הערכה זו ביסודיות ומקצועיות, וראוי שהיא תאומץ במערכת כנתון הטוב ביותר לצורך קבלת החלטות. לכן, לנוכח חשיבות הנושא, הסטטוס ה"בשל" של הפרויקט, תוצאות הניסוי, ומול עלות סבירה אפשרית, ממליץ מפא"ת למפח"ש להחזיר את הנושא לתכנית העבודה.

משרד מבקר המדינה מציין, שהמלצת מפא"ת להחזרת הנושא לתכנית העבודה לא התקבלה, ובמפח"ש לא נערך דיון חוזר בסוגיה זו.

3.  בדצמבר 1995 פנה סגן הרמטכ"ל למפקד המפח"ש וציין, כי הרמטכ"ל הקודם ייחס חשיבות רבה לפרויקט, ובצדק; וכי עד כה לא היה אישור של הרמטכ"ל או סגנו למפח"ש לעצור את הפרויקט, ואם לדעת מפקד המפח"ש יש לעצור את הפרויקט, הוא יכול להמליץ על כך בפני המטכ"ל, אשר יבחן זאת בנהלים המקובלים. סגן הרמטכ"ל הנחה את המפח"ש להעביר לעיונו מסמך ובו המשמעויות להמשך פרויקט זה.

משרד מבקר המדינה העלה, כי המפח"ש לא העבירה מסמך לסגן הרמטכ"ל, ובו חוות דעתה, מדוע יש להקפיא את הפרויקט. בשנים 1996 ו-1997 המשיך הפרויקט להיות מוקפא, על פי החלטת מפקד המפח"ש.

לטענת מפא"ת, הערכת המחיר להצטיידות במערכת על פי החלופה שהמליץ לשימוש בטכנולוגיות ייצור מתקדמות - 4,000 דולר ליחידה - היא מבוססת. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הערכה זו לא נבדקה תמחירית על ידי בדיקת סבירות אומדני המחיר. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, שאם מפא"ת היה נותן עדיפות לבדיקה זו, הוא היה מתקצב למטרה זו את הסכום הדרוש, דבר שלא נעשה. בדיקה כזאת יכולה היתה לאשש את מחיר ההצטיידות על פי החלופה שהמליץ מפא"ת, ועשויה היתה לגרום למפח"ש לשקול שנית את ההחלטה שלא להצטייד. יוצא אפוא, שהחלטת הרמטכ"ל מנובמבר 1994 על הצטיידות, לא התממשה עד מועד סיום ביקורת המעקב בנובמבר 1997, והחלטה אחרת לא הובאה לאישורו.

בעקבות ביקורת המעקב, הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה בינואר 1998, כי סגן הרמטכ"ל החליט שהנושא ייבחן במסגרת התכנית הרב-שנתית של צה"ל - "עידן 2003".

*

אף על פי שפיתוח המערכת הסתיים ביוני 1993, ולמרות החלטת הרמטכ"ל מנובמבר 1994 על הצורך בהצטיידות בה, החליטה מפח"ש בינואר 1995 שלא להצטייד במערכת, וזאת בטענה של עלויות הצטיידות גבוהות. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה לבחון טענה זו מחדש לנוכח נתוני מפא"ת, שלפיהם המחיר הצפוי נמוך בשיעור ניכר מהמחיר שעליו הסתמכה המפח"ש. יתר על כן, הרמטכ"ל קבע כבר ב-1994, שנכון להשקיע בהצטיידות עשרות מיליוני דולרים על פני חמש או שש שנים, וזאת בשל חשיבותה של המערכת בשדה הקרב. 

הורדת הנושא מסדר היום התקציבי באה ללא אישור הרמטכ"ל ולמרות קביעת מפקד המפח"ש שאישור כזה דרוש. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הנושא התקציבי לא נבחן עד תומו, והראיה היא, שהמפח"ש אימץ את הערכת המחיר להצטיידות של אלתא. הערכת אלתא אינה תואמת את הערכת מפא"ת, שהמחיר להצטיידות במערכת לא יעלה על 4,000 דולר ליחידה. כמו כן מעיר משרד מבקר המדינה, כי ראוי שצה"ל ומשרד הביטחון ימשיכו לחפש את הדרכים למימוש הכוונה וההחלטות להצטיידות כוחותינו במערכת.